Contenu du sommaire : la coordination des organisations du secteur public à l'ère de la marchéisation et de l'administration décloisonnée

L'on estime que la doctrine du nouveau management public a entraîné, dans les années 1980 et 1990, une désagrégation et la fragmentation sous-optimale de l'État, rendant nécessaire un renforcement de la capacité de coordination au moyen de nouveaux mécanismes hiérarchiques, de mécanismes de marché et de mécanismes de réseau. Afin de vérifier la validité de cette thèse, nous décrivons, dans le présent article, la trajectoire qu'ont suivie quatre pays (Nouvelle-Zélande, Royaume-Uni, Suède et France) en matière de spécialisation et de coordination. Nos conclusions confirment cette hypothèse, même si des trajectoires différentes sont observées. Par ailleurs, les résultats font ressortir un regain d'intérêt pour la coordination fondée sur la hiérarchie, mais aussi sur les marchés et les réseaux. Remarques à l'intention des praticiens La spécialisation et l'intégration peuvent avoir une influence très positive sur le fonctionnement du secteur public. Une adhésion excessive à l'une ou l'autre de ces approches engendre néanmoins des dysfonctionnements. Les gestionnaires disposent de toute une série d'instruments pour imposer la coordination, mais ceux-ci s'alignent sur les cultures organisationnelles existantes ainsi que sur les ressources disponibles. Les questions de spécialisation et de coordination portent sur les liens qui existent au sein du cycle stratégique ainsi que dans la structure de l'État.

Le nouveau management public (NMP) est un ensemble de réformes institutionnelles qui ont été mises en œuvre dans de vastes régions du monde. Les réformes du NMP contiennent des éléments de centralisation ainsi que de fragmentation. Dans la présente communication, nous examinons l'importance relative de ces éléments et proposons une perspective comparative au moyen d'une analyse du secteur ferroviaire dans les pays scandinaves. Notre fondement empirique est composé d'analyses documentaires et d'entretiens de recherche documentaire. Notre communication poursuit un double objectif. D'abord, nous tentons de comprendre le dosage de fragmentation et de coordination utilisé dans chaque pays. Ensuite, nous essayons d'expliquer les variations dans ces dosages nationaux. Ces explications sont issues de nos perspectives analytiques : 1) la trajectoire de fragmentation et de coordination, 2) la dépendance au chemin parcouru, 3) la métaphore de l'équilibre intermittent et 4) l'orientation politique. Les différences observées semblent trouver leur origine dans les traditions politico-administratives divergentes, ainsi que dans les événements actuels. Aucune perspective analytique ne permet cependant à elle seule d'expliquer totalement l'ensemble des différences observées.Remarques à l'intention des praticiens. Les chercheurs en administration publique disent souvent que les réformes du nouveau management public contribuent généralement à la fragmentation organisationnelle. Notre étude indique pourtant que dans le secteur ferroviaire, l'importance relative de la fragmentation et de la coordination varie considérablement, même dans des pays relativement similaires comme les pays scandinaves.

Dans le présent article, nous remettons en cause le principe selon lequel l'État providence n'est pas adapté au modèle vertical ou hiérarchique d'imputabilité politique en raison des modalités d'organisation récemment adoptées. Même si la distinction, dans tout cadre analytique, entre responsabilité managériale et politique est utile, le remplacement de cette dernière par la première est contestable et tendancieux. Contrairement aux affirmations selon lesquelles l'imputabilité managériale est une pratique technique et neutre qui se contente d'appliquer des critères dépourvus de caractère politique et, dès lors, qu'elle s'adapte mieux à la complexité de l'État providence du 21e siècle, nous suggérons dans le présent article que les nouvelles modalités d'organisation des écoles et des hôpitaux publics indiquent que les formes traditionnelles d'imputabilité devant des représentants élus n'ont as disparu. On ne peut séparer le processus de développement de nouvelles modalités d'organisation dans l'État providence des questions institutionnelles fondamentales à propos de chaque démocratie. En procédant à une étude empirique des conséquences de l'introduction du managérialisme sur l'imputabilité démocratique en Grande-Bretagne et en Allemagne, nous tentons de mieux comprendre le lien qui existe entre les dimensions managériale et politique de la responsabilité dans l'État providence.Remarques à l'intention des praticiensLes praticiens dans le domaine de la politique sociale, y compris les enseignants du secondaire de même que les infirmières et les médecins des hôpitaux publics, sont responsables devant leurs pairs dans le cadre d'un mécanisme qui est fondamentalement différent de la forme hiérarchique d'imputabilité. L'imputabilité professionnelle est essentiellement un contrôle horizontal et interne. Le managérialisme a remis en question l'autonomie clinique et pédagogique à de nombreux égards, en démoralisant les praticiens, qui ont toujours perçu leur fonction comme allant bien plus loin que la réalisation d'objectifs de rendement et de résultats. Il est néanmoins plus facile d'écarter ces tentatives managériales et d'oublier le fait que les gestionnaires publics font eux-mêmes partie de la même profession médicale et enseignante, avec laquelle ils ont souvent des intérêts en communs. Il convient toutefois de faire la distinction entre fonctions professionnelles et managériales, à savoir que les gestionnaires publics dans un gouvernement démocratique et représentatif sont également responsables devant des représentants élus par le biais de mécanismes de contrôle externes. L'un des principaux défis pour les gestionnaires publics consiste dès lors à tenir compte de ce que suppose l'imputabilité managériale et de ce qu'elle exclut dans la pratique lorsqu'elle vise à remplacer l'imputabilité politique. Cela peut aller à l'encontre des fondements mêmes de l'État providence. Les praticiens dans le domaine de la politique sociale sont inextricablement situés au cœur d'un écheveau complexe de mécanismes d'imputabilité politiques, qui font de l'État providence l'un des plus grands acteurs de nos institutions démocratiques, un acteur loin d'être uniquement un moyen de satisfaire des besoins matériels.

Dans cet article, nous abordons l'une des réformes structurelles les plus exhaustives de la récente histoire administrative en Norvège, à savoir le regroupement des administrations de l'emploi et de l'assurance nationale, lié à une collaboration plus officielle avec l'administration des services sociaux du gouvernement local. Cette réforme peut être considérée comme une initiative dite « whole-of-government » (à l'échelle du gouvernement) visant à renforcer la capacité de co-coordination de l'État afin de faire face aux « problèmes sérieux » touchant l'ensemble des domaines stratégiques existants et des échelons de gouvernement dans un système de gouvernance à niveaux multiples. Nous examinerons les questions suivantes : d'abord, qu'est-ce qui caractérise la pensée organisationnelle liée à cette réforme ? Deuxièmement, comment interpréter le processus de réforme sur le plan d'une perspective transformative alliant des caractéristiques pratiques, culturelles et environnementales ? Troisièmement, quelles sont les conséquences potentielles et les implications possibles de la nouvelle structure pour le contrôle politique et l'autonomie institutionnelle, pour les relations entre les administrations centrales et locales et pour les principaux objectifs énoncés ? Le fondement théorique de nos analyses est une approche transformative.Remarques à l'intention des praticiens. Il s'agit d'un exemple de réforme de grande ampleur, importante et complexe, caractérisée par des objectifs ambigus et une pensée organisationnelle aux conséquences incertaines et dont les praticiens doivent s'accommoder. Il s'agit d'une initiative dite « whole-of-government » à la saveur symbolique positive manifeste, même si le travail horizontal est une activité qui demande du temps et des ressources. Le premier défi consiste à concilier imputabilité verticale, imputabilité horizontale et aptitude à répondre aux attentes des utilisateurs. Le second, à concilier les initiatives « whole-of-governance » de ce type avec les systèmes de gestion du rendement. Le troisième concerne le juste milieu à trouver entre centralisation et décentralisation. Les réformes de ce type doivent être considérées comme des projets politiques à long terme.

La création, lors du second mandat des Travaillistes, du ministère du Travail et des Pensions et de la nouvelle agence « Jobcentre Plus » constituait une vaste réorganisation de l'administration de la politique en matière d'emploi et de sécurité sociale. Dans la présente communication, nous nous basons sur la théorie de la régulation et soutenons que la réforme était structurellement déterminée par la nécessité d'assurer des mécanismes de mise en œuvre conformes à la vision des Travaillistes, qui préconisaient un système de protection sociale axé avant tout sur l'emploi (« employment first »). L'organisation et les objectifs du service pour l'emploi (« Employment Service ») et de l'organisme de sécurité sociale (« Benefits Agency ») dont ont hérité les Travaillistes faisaient obstacle aux initiatives visant à promouvoir la coordination des activités axées sur les possibilités d'emploi offertes à la population inactive. Afin de résoudre ce problème, le gouvernement a entrepris un regroupement visant à supprimer les barrières organisationnelles, historiques et culturelles qui séparaient jusqu'alors les activités des deux agences. La fonction administrative consistant à mettre en œuvre la politique en matière de sécurité sociale et d'emploi a été redéfinie pour illustrer la stratégie socioéconomique du gouvernement visant à favoriser un régime néolibéral d'accumulation, en constante évolution.Remarques à l'intention des praticiens. Les guichets uniques sont de plus en plus présents dans les politiques étant donné que les gouvernements cherchent à regrouper la prestation de service. Dans notre article, nous analysons le développement de l'agence polyvalente britannique destinée à la population d'âge actif, « Jobcentre Plus ». Nous verrons pourquoi cette nouvelle organisation a été mise en place afin de s'attaquer à la fragmentation et à la spécialisation qui caractérisaient l'administration de l'emploi et de la sécurité sociale. Le souci du rendement et l'organisation structurelle des précédentes agences ne cadraient pas avec la politique axée sur l'emploi (« employment first ») préconisée par le New Labour et freinaient sa réalisation. Les réformes ont permis de placer la question de l'emploi au centre des préoccupations, une démarche indispensable à la réalisation des objectifs sociaux et économiques plus généraux du gouvernement britannique.

Depuis 20 ans, la décentralisation est proposée en tant que moyen de renforcer la participation du public. Les organismes donateurs, tels que la Banque mondiale, ont encouragé les processus de décentralisation dans plusieurs pays dans l'espoir que cette démarche favorise l'autonomie des citoyens, réduise la corruption et améliore l'efficacité ainsi que la prestation de service public. Cette hypothèse est à la base d'une analyse comparative du rapport qui existe entre décentralisation et participation au niveau local au Brésil, au Japon, en Russie et en Suède. Nous avons réalisé une analyse de régression à plusieurs niveaux au moyen des données issues du projet « Democracy and Local Governnance » afin de vérifier les hypothèses de l'« universalité » (ou « one size fits all ») et de la « diversité dans le développement » (« diversity in development »). Les résultats confirment la seconde hypothèse. L'autonomie perçue a des conséquences variables sur l'ouverture à la participation selon le pays examiné ; dans un pays (le Japon), l'autonomie perçue a eu une influence négative sur la disposition des fonctionnaires à s'ouvrir à la participation du public.Remarques à l'intention des praticiens. Dans le présent article, nous présentons des données empiriques qui réfutent l'idée répandue selon laquelle les processus de décentralisation produisent des résultats souhaités similaires indépendamment du pays concerné. Cette idée a été diffusée dans de nombreuses publications destinées aux décideurs des pays en développement, notamment celles produites par les organisations multilatérales, en particulier la Banque mondiale. Cet article a pour but de mettre en garde les praticiens que les organismes donateurs encouragent à mettre en œuvre des processus de décentralisation. Lorsque les caractéristiques du contexte concerné et les facteurs politiques à l'origine du processus ne sont pas dûment pris en compte, la décentralisation peut produire des résultats extrêmement différents des résultats attendus au départ.

Cet article a pout but de mieux comprendre le rôle des informations sur le rendement dans la prise de décisions politiques. Nous aborderons deux questions de recherche au moyen de données issues d'une enquête nationale menée auprès des conseillers en Norvège : d'abord, quelle est l'importance des informations sur le rendement pour les conseillers ? Nous répartirons la prise de décisions en trois phases et évaluerons le niveau d'utilisation absolue et relative des informations sur le rendement dans chacune de ces phases. Les résultats font apparaître des niveaux d'utilisation étonnamment élevés. Seconde question : comment se fait-il que certains conseillers utilisent davantage les informations sur le rendement que d'autres ? Nous comparerons l'utilisation qui en est faite dans différents secteurs politiques. Les résultats font apparaître deux groupes très différents : l'utilisation est plus élevée parmi les conseillers qui travaillent dans les domaines des personnes âgées, des affaires administratives et de l'éducation que parmi ceux qui traitent avec d'autres secteurs. Nous examinerons les raisons possibles de ces tendances.Remarques à l'intention des praticiens. Pour commencer, il est important de comprendre le lien qu'ont les politiciens avec les informations sur le rendement car leurs opinions déterminent le sort de la gestion du rendement – après tout, ce sont les politiciens qui assurent le financement de cette pratique. Ensuite, l'utilisation que font les politiciens des informations sur le rendement ne se limite pas à la phase post-décisionnelle de la prise de décisions. Ils ont besoin d'informations précises sur le rendement organisationnel et les utilisent d'un bout à l'autre du processus de prise de décisions. Troisièmement, l'intérêt politique des informations sur le rendement ne se limite pas à quelques secteurs stratégiques. Les variations intersectorielles observées au niveau de l'utilisation sont probablement davantage dues à un accès variable aux informations sur le rendement qu'à des différences de compatibilité entre les différents secteurs et la gestion du rendement.

Les normes comptables internationales pour le secteur public (IPSAS) sont un facteur de contrôle de la qualité essentiel pour les systèmes comptables du secteur public dans les États membres de l'Union européenne. La conformité de ces derniers avec les IPSAS pourrait être considérablement influencée par les opinions au sujet de l'utilité de ces normes pour permettre de répondre aux besoins des utilisateurs d'informations financières. Par conséquent, la présente communication a pour but d'analyser la capacité de la juste valeur comptable (« Fair Value Accounting ») à renforcer l'utilité des informations financières gouvernementales afin que des réformes administratives puissent être réalisées avec la mise en œuvre des principes du nouveau management public.Dans la partie théorique de la communication, nous étudierons l'intérêt de la juste valeur comptable en ce qui concerne la satisfaction des besoins en informations dans le cadre de la mise en œuvre des modèles du NMP. Nous présenterons ensuite les résultats d'une étude empirique réalisée dans le but de déterminer ce que pense l'un des principaux groupes d'utilisateurs d'informations de l'utilité de la juste valeur comptable et de son lien avec la solvabilité ainsi que de la faisabilité des mesures basées sur la juste valeur. Pour ce faire, nous avons appliqué le test du χ 2 et celui du ρ Spearman, qui nous ont permis de déterminer la mesure dans laquelle la juste valeur comptable répond mieux que la comptabilité au coût d'origine aux nouveaux besoins en informations dans le cadre des modèles de NMP.Remarques à l'intention des praticiens. Dans cet article, nous proposons une triple contribution aux praticiens dans le domaine de l'administration publique. Premièrement, nous révélons ce que pensent les représentants municipaux de l'utilité de la juste valeur comptable (FVA – « Fair Value Accounting ») ainsi que de la mesure dans laquelle cette technique renforce l'utilité des états financiers du gouvernement pour répondre aux nouvelles obligations d'information dans le cadre des modèles du NMP. Deuxièmement, notre communication pourrait contribuer à mieux comprendre les principaux facteurs qui influencent la capacité de la FVA à répondre aux obligations d'information exigées par les principes du NMP. Enfin, cette communication pourrait aider les administrateurs publics à identifier les principaux facteurs déterminants de la mise en œuvre de mesures de la juste valeur par rapport à l'usage de la comptabilité au coût d'origine.