Contenu du sommaire : L'assainissement des finances publiques en Europe

Le présent article a pour objet principal de faire le point sur la littérature s'intéressant à la gestion des mesures d'austérité dans le secteur public dans les années 70 et 80, et plus particulièrement aux stratégies d'austérité et au contenu de ces mesures. Nous avons passé en revue aussi bien des études théoriques qu'empiriques, axées tantôt sur le gouvernement central, tantôt sur le gouvernement local, ainsi que sur différents domaines stratégiques. Notre étude indique que lorsque les gouvernements sont confrontés à des mesures d'austérité, ils doivent faire face à un choix fondamental en optant soit pour des stratégies d'austérité généralisées, soit pour des stratégies plus ciblées. Les mesures d'austérité n'interviennent pas dans le cadre d'une action unique ponctuelle ; elles sont généralement appliquées dans le cadre de plusieurs cycles de restrictions. Plus les difficultés budgétaires durent longtemps et sont graves, plus les gouvernements ont de chances de se lancer dans des coupes ciblées plutôt que dans des stratégies généralisées. En analysant les modes de gestion des mesures d'austérité par le passé, nous espérons obtenir des informations intéressantes afin de systématiser les méthodes de gestion des mesures d'austérité et d'étudier la crise actuelle.Le présent article donne un aperçu des pratiques de gestion des mesures d'austérité dans les années 70 et 80, l'idée étant de contribuer à faire face à la crise budgétaire actuelle. Nous examinons les avantages et les inconvénients des stratégies d'austérité ciblées par opposition aux stratégies généralisées. Nous nous intéressons également à différentes mesures d'austérité, comme les restrictions opérationnelles (gel du recrutement, gel des salaires, licenciements), les restrictions dans les programmes et les coupes dans les capitaux. Notre étude indique que plus les difficultés budgétaires durent longtemps et sont graves, plus les gouvernements ont de chances de se lancer dans des coupes ciblées plutôt que dans des mesures d'austérité généralisées. Nous verrons que c'est avec hésitation que les gouvernements réduisent les frais de personnel, et qu'ils procèdent plus facilement au gel du recrutement qu'aux réductions salariales ou aux licenciements.

Dans le présent article, nous analysons la politique d'assainissement des finances publiques en Belgique fédérale au cours de la période comprise entre 2009 et 2014, jusqu'au premier budget 2014. Notre étude s'appuie sur une analyse documentaire et des entretiens pour examiner l'intensité et le contenu de cette politique, de même que le processus décisionnel connexe. Nous rechercherons des explications à cette politique d'assainissement des finances publiques dans le contexte macroéconomique, le système politico-administratif et les influences extérieures. On observe, d'une manière générale, des coupes budgétaires modestes, ponctuées d'un exercice budgétaire exceptionnellement important. Cette tendance s'explique par les tensions présentes dans l'administration politique belge, qui génèrent une continuité stratégique, ainsi que par la pression externe, qui a permis aux décideurs de venir à bout de manière ponctuelle de ces tensions. Outre les éclairages qu'il apporte sur les particularités de la politique d'assainissement des finances publiques en Belgique fédérale, le présent article permet de mieux comprendre pourquoi les gouvernements se lancent comme ils le font dans l'assainissement de leurs finances. Notre analyse indique que l'assainissement des finances publiques est un processus essentiellement politique, influencé par des facteurs nationaux et internationaux, et elle permet aux praticiens de comprendre comment tirer parti d'arguments nationaux et internationaux dans des contextes politiques nationaux pour déclencher des changements stratégiques.

Dans cet article, nous nous intéressons à la manière dont le gouvernement estonien a réagi à la crise budgétaire en analysant la dynamique des processus décisionnels dans le cadre de la gestion des mesures d'austérité de 2008 à 2013 à partir de la dichotomie centralisation/décentralisation. Dans notre étude, nous examinons le processus décisionnel lié aux mesures d'austérité en identifiant les principaux acteurs et les variables contextuelles qui permettent de comprendre la gestion de la crise budgétaire. Nous verrons que d'une manière générale, la crise budgétaire a contribué à renforcer les niveaux de centralisation dans le processus décisionnel gouvernemental. Les décisions liées à la crise ont été marquées par des décisions politiques centralisées et par la non-inclusion de l'opposition et des groupes d'intérêt. Il n'en reste pas moins que ce sont les décisions décentralisées au niveau ministériel, de même que l'autonomie des institutions budgétaires et la participation intense des agents de l'État qui ont permis de trouver les solutions urgentes. Nous avons constaté que les procédures initialement prévues à court terme pour réaliser les coupes budgétaires et les modifications ultérieures apportées aux processus décisionnels étaient toujours en vigueur pour la plupart en 2014 et influençaient dès lors les pratiques de l'administration publique à long terme. Notre étude indique que la gestion des mesures d'austérité peut entraîner un sentiment d'urgence dans le processus décisionnel gouvernemental, dans le cadre duquel la centralisation facilite les décisions rapides. Nous verrons également qu'un gouvernement minoritaire est capable de parvenir à un ajustement budgétaire, même dans un contexte politique hautement conflictuel. En temps de crise, les agents de l'État se doivent d'élargir leurs compétences, la gestion des mesures d'austérité les obligeant à faire face à des tâches nouvelles et extrêmement compliquées. Dans cet article, nous verrons qu'il peut arriver que les coupes à court terme et les changements dans les processus décisionnels destinés à atténuer la phase aiguë de la crise restent en vigueur nettement plus longtemps que prévu au départ et influencent dès lors les pratiques de l'administration publique à long terme.

Tandis que le régime français semi-présidentiel et le renforcement de la « présidentialisation » sous Nicolas Sarkozy ont souvent été associés à l'idée de changements radicaux et héroïques, la politique budgétaire française après la crise de 2008 apparaît à la fois très fortement contrainte par les engagements initiaux pris par le Président Sarkozy et repose en grande partie sur des mesures de nature graduelle et discrète, sans bouleversements de grande ampleur. Pour expliquer ce résultat, cet article met en évidence l'influence des institutions françaises sur les capacités de l'État à agir sur les dépenses publiques, sur l'imputation de la responsabilité et sur l'allocation du blâme et sur les stratégies politiques connexes liées au cycle électoral et au calendrier. L'article analyse également les caractéristiques spécifiques de la crise nationale française et la façon dont elle a été perçue par les hauts fonctionnaires, de même que la nature des contraintes globales externes qui ont influencé la politique budgétaire française, qu'elles émanent des marchés, d'organisations internationales ou de l'Union européenne. Cet article souligne l'importance des institutions et des stratégies politiques dans la gestion des mesures d'austérité. L'argument principal défendu est que les politiques de réduction des dépenses publiques sont enchâssées dans des contraintes électorales et politiques, qui influencent considérablement leur définition et les choix réalisées en leur sein. L'article offre un grand nombre d'éléments empiriques concernant les différentes caractéristiques de la crise budgétaire française et la manière dont les gouvernements français ont réagi à la crise de 2008. Il met l'accent sur les particularités des institutions politiques françaises et sur l'importance des enjeux d'imputation de la responsabilité et d'évitement du blâme. Les stratégies politiques françaises d'évitement du blâme adoptées de 2008 à 2012 sont examinées, de même que la nature des contraintes globales externes qui ont influencé la politique budgétaire française, qu'elles émanent des marchés, d'organisations internationales ou de l'Union européenne.

Dans cet article, nous analysons les ressources, les décisions, les résultats et les conséquences de la politique d'assainissement des finances publiques et des réformes structurelles menées par les autorités lituaniennes entre 2008 et 2012. Notre étude s'appuie sur des recherches documentaires, que nous avons complétées par des entretiens avec des décideurs du gouvernement. Notre étude nous a amenés à constater que la Lituanie a mené sa politique d'assainissement des finances publiques avec succès, ce qui a contribué à stabiliser son économie et ses finances publiques. Si des facteurs économiques expliquent en grande partie le calendrier des décisions en matière d'assainissement des finances publiques, ce sont des facteurs politiques surtout qui expliquent le fait que cet assainissement ait avant tout été axé sur les dépenses en Lituanie. Cependant, malgré des projets ambitieux et audacieux, les réformes structurelles lituaniennes se sont avérées fragmentées et progressives, faute de stabilité dans le soutien politique, d'attention politique soutenue et de leadership politique constant.Premièrement, l'expérience lituanienne fait apparaître l'importance des politiques antérieures et les contraintes qu'elles engendrent tout au long de la crise, alors même que la rapidité du processus décisionnel est déterminante. Deuxièmement, elle démontre qu'un choc extérieur et un programme de réforme ne sont pas une condition suffisante pour une bonne mise en œuvre — les politiques de coalition et la résistance institutionnelle peuvent faire dérailler les projets initialement prévus. Troisièmement, cette expérience indique que même les pays qui sont parvenus à appliquer un programme d'assainissement des finances publiques à grande échelle ne parviennent pas toujours à profiter de la « conjoncture favorable » offerte par la crise financière pour mettre en œuvre des réformes structurelles à long terme.

Le présent article analyse la politique d'assainissement des finances publiques aux Pays-Bas, en particulier les aspects politiques de l'assainissement et des coupes budgétaires. Nous examinons le contenu des mesures d'assainissement des finances et les processus décisionnels politiques qui conduisent à ces mesures. L'analyse du processus décisionnel politique porte sur les caractéristiques et les phases du processus décisionnel. Les trois phases de la politique d'assainissement des finances publiques analysées dans le présent article (l'accord de coalition d'octobre 2010, l'accord de printemps d'avril 2012 et l'accord de coalition d'octobre 2012) indiquent une reconnaissance croissante de la nécessité d'entreprendre des coupes budgétaires sérieuses. Le processus décisionnel était essentiellement caractérisé par des compromis consensuels, à savoir des mesures progressives, généralisées, destinées à favoriser les économies. Durant les phases ultérieures de la crise budgétaire, cependant, des tentatives hésitantes ont été faites en vue de procéder à un établissement de priorités politiques ciblées. Notre article s'intéresse avant tout au processus décisionnel politique qui a conduit aux mesures d'austérité, que les décisions soient essentiellement progressives, généralisées et axées sur les économies, ou que des coupes sélectives, ciblées, basées sur un établissement des priorités politiques soient également intervenues. Il s'avère que les tentatives hésitantes de ce second type ont effectivement été réalisées. Après quelque temps, certains éléments fondamentaux ont bel et bien été reconsidérés dans la politique de consensus néerlandaise. Autre point essentiel : la discipline budgétaire a joué un rôle prédominant dans la politique d'assainissement des finances publiques du gouvernement. Les experts économiques du ministère des Finances, du Bureau central de planification, etc. ont eu une influence majeure sur les cadres financiers des mesures d'austérité.

Notre intention, dans le présent article est de décrire et d'expliquer, d'un point de vue comparatif, les mesures d'assainissement et les processus décisionnels politiques dans quatorze pays d'Europe. Les mesures d'assainissement ont suivi une tendance similaire. Un gel du recrutement et des salaires est intervenu presque partout, tandis que des mesures de repli plus radicales n'ont été introduites que dans un nombre limité de pays. Les décisions en faveur de mesures d'austérité n'ont pas été un événement ponctuel : elles se composaient d'une série d'étapes, à commencer par des mesures temporaires et limitées, qui ont progressivement évolué pour se transformer en mesures plus radicales, aboutissant parfois à des coupes ciblées et à un établissement des priorités politiques. Le processus décisionnel politique était plus modéré et progressif que drastique et rapide. Cette tendance générale comportait des exceptions, comme les pays Baltes, ainsi que les pays d'Europe ayant bénéficié d'une assistance financière en échange de l'application de mesures d'austérité rapides et radicales. L'ampleur des mesures d'assainissement s'expliquait essentiellement par des facteurs économiques et les influences supranationales, tandis que les facteurs politiques nationaux ont eu une influence relativement limitée. L'analyse comparative de l'assainissement des finances publiques dans quatorze pays d'Europe indique que les mesures d'assainissement ont suivi une tendance similaire. Un gel du recrutement et des salaires est intervenu presque partout, tandis que des mesures de repli plus radicales n'ont été introduites qu'à un stade ultérieur de l'assainissement des finances publiques. Au début de la crise, on a nié sa gravité et sa durée, et on ne s'est rendu compte que plus tard de la nécessité d'appliquer des mesures d'austérité sérieuses. Cette tendance générale comportait des exceptions, comme les pays Baltes, ainsi que les pays d'Europe ayant bénéficié d'un plan de sauvetage en échange de l'application de mesures d'austérité rapides et radicales. Dans cet article, nous soutenons que la volonté politique et la capacité des gouvernements à prendre des mesures radicales et ciblées, s'appuyant sur un établissement des priorités, font encore sérieusement défaut.

Nombreux sont les spécialistes de l'administration publique qui plaident depuis peu en faveur d'un virage participatif, consistant en l'introduction de dispositifs délibératifs destinés à associer les citoyens à l'élaboration des politiques. Dans le présent article, nous examinons les arguments à la base de ces propositions, de même que leurs conséquences probables, en recourant à l'analyse classique proposée par Max Weber des influences réciproques entre démocratie et bureaucratisation. Nous soutenons que les arguments en faveur d'un virage participatif contiennent des zones d'ombre. Les mesures proposées risquent dès lors d'aggraver les problèmes qu'elles sont censées résoudre.La conclusion pour les praticiens est que les mécanismes participatifs directs ne sont pas la panacée pour les multiples problèmes, contrairement à ce qui est souvent dit. L'analyse de la question à travers le prisme wébérien nous amène à inviter ceux qui envisagent d'introduire ces mécanismes à faire preuve de prudence. Ces dispositifs peuvent se traduire par un affaiblissement de la prévisibilité et de l'imputabilité de l'administration publique, par une baisse (considérable) de l'expertise au sein de l'État, ainsi que par un mécontentement général à l'égard de mécanismes qui ne produisent pas les résultats attendus par les citoyens. Une participation plus directe a par conséquent tendance à aggraver les problèmes qu'elle était censée résoudre.

Les recherches existantes sur les organisations hybrides attirent l'attention sur l'écart de responsabilité dont on pense qu'il apparaît lorsque la prestation des services publics est transférée à une organisation hybride. Dans le présent article, nous nous basons sur ces recherches et procédons par étude de cas pour examiner s'il est possible de combler cet écart au moyen des systèmes de gouvernance d'entreprise existants, ou si des systèmes de gouvernance spécialement adaptés aux formes hybrides doivent être mis au point. Les observations de notre étude indiquent que le processus est tout aussi important que le système en place. En d'autres termes, c'est non seulement le système proprement dit, mais aussi la manière dont il est mis en œuvre et utilisé, qui détermine la capacité à combler l'écart de responsabilité.Dans le présent article, nous tentons de comprendre comment le concept d'organisation hybride influence la relation entre les citoyens, les politiciens élus et les organisations responsables de la prestation de services publics et, dès lors, la manière dont évolue la capacité à assurer l'imputabilité dans les services publics. Les conclusions présentées dans notre article permettront aux politiciens et aux gestionnaires du secteur public de mieux comprendre comment, en s'intéressant aux processus organisationnels, aux relations entre les parties prenantes et à l'évaluation de la performance, ils peuvent s'efforcer d'améliorer l'imputabilité dans les organisations hybrides. Notre article indique par ailleurs que l'évaluation de la performance doit englober non seulement les aspects financiers, mais aussi les valeurs sociétales des services publics offerts par les organisations hybrides.

L'administration européenne et les juges de l'Union ont toujours considéré la procédure d'infraction visée à l'article 258 TFUE comme un jeu de marchandage bipolaire entre la Commission européenne et l'État membre en défaut, dans lequel les individus n'ont aucun rôle à jouer. Les efforts menés par le Médiateur européen en vue de trianguler le processus d'infraction ont donné lieu à l'introduction d'un certain nombre d'obligations non contraignantes et non justiciables pour la Commission, qui sont aujourd'hui définies dans la communication de 2012 sur ses relations avec le plaignant. Dans le présent article, nous examinons la contribution du Médiateur dans le domaine des plaintes pour infraction en étudiant de manière empirique l'application des principales dispositions de la communication de la Commission dans son processus décisionnel. Nous verrons que les plaignants au titre de l'article 258 TFUE ont considérablement profité de la créativité du Médiateur au-delà des contraintes strictes de la légalité.L'analyse met en lumière un certain nombre d'obligations majeures non contraignantes et non justiciables que l'administration de l'Union européenne est censée respecter dans ses rapports quotidiens avec les citoyens européens. Notre analyse portera également sur l'impact transformateur que peuvent avoir les voies extrajudiciaires de réalisation de la justice administrative pour la culture et la pratique de la gestion supranationale. La réaction de la Commission européenne à la pression exercée par le Médiateur européen dans le cadre de son enquête et la limitation qui en a résulté du pouvoir discrétionnaire de la première constituent des enseignements utiles, qui transcendent le contexte de l'Union européenne et pourraient donner le ton des évolutions pertinentes dans la sphère intérieure des États membres de l'Union européenne.

La réglementation et le contrôle des marchés publics constituent un domaine déterminant pour l'application des idéaux en matière de gouvernance et la pratique. Dans la présente étude, nous examinons le processus de réforme des marchés publics en Turquie eu égard à la mise en œuvre de la gouvernance dans le cadre du discours et de la pratique néolibéraux actuels. Le système de marchés publics en Turquie a été réformé en 2002 conformément aux principes de gouvernance que sont la transparence, la lutte contre la corruption, la concurrence et en mettant en place une institution de réglementation indépendante. Une décennie après cette réforme, notre analyse indique que la volonté politique, les forces économiques sur le marché d'approvisionnement et les problèmes dans le contexte institutionnel-organisationnel sont des facteurs qui jouent un rôle dans l'affaiblissement des idéaux et des pratiques en matière de gouvernance.Les réformes destinées à assurer la bonne gouvernance dans les marchés publics sont difficiles à maintenir. Les différentes traditions institutionnelles des contextes locaux, les interventions des autorités politiques et les puissants intérêts économiques jouent un rôle important dans la réussite des réformes. Les modifications ad hoc permanentes dans la législation sur les marchés publics compromettent la portée de la réglementation, modifient la composition et l'autonomie politique des membres des conseils et compromettent les principes de transparence, d'imputabilité et de compétitivité. Il y a lieu d'assurer la durabilité des principes de gouvernance au moyen de mécanismes de défense solides, qui doivent être institutionnalisés dans des dynamiques sociales locales.