Contenu du sommaire : Simplifier l'action publique ?

Avec le « Choc de simplification », le gouvernement souhaite répondre à une attente forte des usagers des services publics, tant citoyens qu'entreprises, en termes de simplification des relations avec les services de l'État. Cet article traite de la question du pilotage du « Choc de simplification » à travers les perceptions qu'en ont les acteurs qui le porte. Pour étudier cette question, les auteurs ont mené une série d'entretiens auprès d'acteurs impliqués dans le pilotage de la démarche de simplification. Ils montrent que les difficultés soulevées par les acteurs correspondent à celles identifiées comme récurrentes dans les conduites de changement du secteur public. Il apparaît ainsi nécessaire d'appréhender le « Choc de simplification » comme tel, afin de l'inscrire dans une démarche durable et soutenable.

Que fait la simplification administrative à l'État ? Fondé sur une enquête ethnographique conduite entre RGPP et MAP, cet article propose de comprendre la simplification comme une mutation de la présence sensible de l'État. On passe en effet d'une conception libérale fondée sur l'allègement de la « charge administrative » dans le but de favoriser la compétitivité et la croissance, à une vision visant l'amélioration de l'expérience des usagers. Cette évolution, appuyée sur des techniques de plus en plus sophistiquées et diversifiées, comme l'économie comportementale, tend aujourd'hui à dépasser le seul cadre de la simplification pour prendre en charge la nature même de la relation à l'État.

Le « Mieux légiférer » en Allemagne a pour objectif de fonder la prise de décision politique sur des données empiriques. Pour cette raison, des instruments doivent fournir des faits et chiffres, quantitatifs et qualitatifs. La boîte à outils pour une meilleure législation en Allemagne a été récemment complétée par un « baromètre de satisfaction » qui existait déjà en France. L´article présente les stratégies mises en œuvre en Allemagne depuis 1984 pour une meilleure législation. Depuis 2006, le programme « Mieux légiférer » répond aux critères d'intelligibilité (définitions et données), de faisabilité (instruments et processus) et de respect des décisions politiques. Un contrôle efficace des coûts de mise en conformité et un haut degré de satisfaction prouvent le succès du concept et de ses instruments.

Cet article étudie comment le cadre législatif bulgare aborde le fonctionnement de l'administration, dans le contexte particulier d'une société en phase de transition politico-économique. Il s'appuie sur l'étude des pouvoirs discrétionnaires attribués à l'administration en matière de délivrance d'autorisations d'activité économique. Il met en avant à la fois les impératifs d'encadrement de ce pouvoir et ceux de simplification des procédures liées à son exercice.

Dans le cadre de l'actuelle politique de simplification de l'action publique, le droit de l'environnement fait l'objet de mises en causes, à tel point que certains acteurs évoquent un risque de « régression » de ce droit, et de la protection de l'environnement qu'il garantit. Distinguant deux grandes séquences, la première allant des années 60's à 2010, la seconde caractérisant la période 2010-2015, l'article retrace les trajectoires respectives des préoccupations en matière de rationalisation de l'action publique d'une part, et d'environnement d'autre part. Le droit de l'environnement est un droit récent, et l'émergence de projets de modernisation de ce droit pose question.

En décembre 2014, Thierry Mandon, le secrétaire d'état à la simplification, fixait l'objectif d'un système fiscal plus simple pour l'usager, et le citoyen, et plus lisible afin que le consentement à l'impôt et la justice fiscale soient plus réels. La relation entre la simplification de l'action publique et la justice fiscale est pourtant plus complexe qu'il n'y paraît et nécessite davantage une maîtrise de la complexité, voire une clarification plus qu'une simplification. Sur le plan procédural, les réformes les plus prometteuses ne sont pas toujours celles qui visent à simplifier les procédures, mais celles qui visent à simplifier la situation du contribuable.

La complexité de la répartition des compétences entre collectivités territoriales semble faire l'objet d'un constat largement partagé. En revanche, les moyens pour parvenir à simplifier cette répartition apparaissent bien moins consensuels. L'une des pistes, longuement débattue, réside dans la suppression de la clause de compétence générale des régions et des départements, afin que ces collectivités n'interviennent plus que dans les domaines de compétence qui leur ont été attribués par la loi ou le règlement. Cette clause ayant été supprimée par la loi du 7 août 2015, se pose la question des limites et des risques juridiques et politiques de cette mesure se voulant simplificatrice.

À une époque marquée par l'avènement du numérique ainsi que le double impératif de la lutte contre le réchauffement climatique et de l'obligation d'être moderne, la visioconférence semble être à la pointe d'une certaine évolution dans les administrations françaises. En effet, apportant la plus-value du face-à-face à ce que la conférence téléphonique mettait déjà au service des fonctionnaires depuis quelques décennies, la visioconférence offre le grand avantage de permettre de se réunir sans augmenter son « empreinte carbone » et, surtout, sans passer du temps dans les transports avant et après les réunions. Cependant, comme le montrent les résultats d'une recherche de terrain présentée dans cet article, cette technique de communication transformée en nouvelle modalité de travail engendre des coûts divers, qui influent sur la substance même du travail administratif.

La simplification administrative peut résulter de processus variés tels que : intention et démarche stratégiques, comportement mimétique organisationnel, simple discours d'affichage, logique instrumentale ou procédurière... En termes d'impacts, la simplification a des répercussions sur les processus de production, les modes d'organisation (organigramme, routines) et peut même remettre en cause dans certains cas les finalités du service, de façon non nécessairement pilotée. L'université française fournit de nombreux exemples de possibles dérives et d'effets pervers de la simplification administrative ; et l'analyse montre bien la nécessité d'en anticiper les effets, d'associer les agents et d'en évaluer les résultats.

Depuis la LOLF (2001), la LRU (2007) puis la RGPP (2008), les universités françaises se sont retrouvées au centre d'injonctions paradoxales imposant une gestion spécifique de tensions de gouvernance publique. Alors que la littérature décrit la gestion de ces tensions plutôt par des instruments discursifs ou comportementaux, notre objectif de recherche vise à révéler, à travers l'exemple des universités françaises, le rôle des indicateurs de performance dans la gestion de ces tensions. Une étude comparative de données issues de trois niveaux de production d'indicateurs de performance pour les universités françaises nous permet d'illustrer cette analyse en identifiant et caractérisant des simplifications instrumentales et processuelles destinées à gérer ces tensions.

L'interprétation facilitatrice des normes est mise en avant comme un valet essentiel de la simplification. Pourtant, elle peut soulever des difficultés. C'est ainsi qu'une circulaire allant dans ce sens a été mal reçue par une partie des cadres d'une direction départementale des territoires et de la mer (DDTM). L'article, qui repose sur une recherche-action, vise à comprendre cette réaction. Dans un premier temps, ces cadres opposent les démarches gestionnaires à leurs yeux acceptables, qui accompagnent les porteurs de projets (guides, conseils), à la variation dans l'application du droit jugée, elle, non acceptable. Mais une enquête approfondie permet de mettre en évidence de nombreuses situations dans lesquelles c'est bien l'application de la norme qui apparaît variable. Il ressort alors que les cadres et les agents d'instructions sont plus enclins à accepter la recherche d'une application facilitatrice des normes dans les situations dans lesquelles ils ont plus de capacité d'action et où l'application formaliste de la loi n'est pas le seul moyen d'action. Par conséquent, c'est en offrant d'autres ressources d'action pour la mise en œuvre des politiques, en permettant d'agir autrement que par le droit que l'on pourra limiter les situations dans lesquelles une application non accommodante du droit est nécessaire.

Résumé : Cet article s'intéresse aux formes émergentes d'action publique – « mode laboratoire » et Nudge – qui bouleversent les méthodes, la temporalité et le jeu des acteurs qui ont traditionnellement cours dans la sphère publique. Il montre en quoi ces formes nouvelles représentent une alternative à la réglementation et contribuent à renforcer l'efficacité de l'action publique. Il fait émerger l'idée qu'en prenant en compte le citoyen réel et non abstrait, elles peuvent permettre de mieux réglementer et de mieux légiférer. Fondées sur l'observation des pratiques et des comportements, sur une culture pluridisciplinaire et basées sur l'expérimentation, ces méthodes doivent relever le défi de leur propagation.

Résumé La perpétuation des politiques de simplification administrative signe un relatif échec des mesures mises en œuvre jusqu'à maintenant. L'annonce toujours renouvelée de la simplification annoncée des structures comme des modes de fonctionnement de l'action publique, reconnait implicitement l'incapacité à dépasser les facteurs actuels de complexité. La sophistication croissante des raisonnements intégrés dans la décision publique continue aussi à complexifier l'action publique. Dès lors, pour s'ancrer dans la réalité, la simplification implique une régulation qui passe par une réduction de la « charge » administrative ainsi que par une revalorisation du public.

S'appuyant sur des exemples tirés du droit positif combinés avec des réflexions de nature économique, cet article constate que la simplification du droit est difficile à atteindre pour des raisons objectives : développement de l'État de droit, incomplétude de la réglementation et caractéristiques propres au système juridique français. Souvent qualifiée de politique néolibérale, la simplification du droit transverse pourtant l'éventail idéologique et politique, car la complexité pèse sur les ménages les plus fragiles et peut constituer un instrument stratégique pour des acteurs économiques dominants. Simplifier le droit suppose alors, d'une part, de rendre plus effectif l'évaluation des normes et l'étude d'impact des lois. Cette politique impose, d'autre part, de repenser notre « art de réglementer », de considérer la réglementation comme un instrument de politique publique parmi d'autre et de restaurer la relation entre volonté politique et droit.

La simplification de l'action publique implique une remise en cause des conditions d'utilisation de la technique juridique : dans cette optique, il s'agit, non seulement de réduire la densité des normes juridiques, mais encore d'améliorer leur formulation ainsi que d'assouplir leur portée et leurs conditions d'application. Toutes ces mesures rencontrent cependant certaines limites structurelles qui vouent l'entreprise de simplification à être perpétuellement remise en chantier.

L'article étudie les modalités de fonctionnement de trois notions essentielles à la gouvernance de programme mise en place par la Loi organique relative aux lois de finances (LOLF). Première notion abordée, le dialogue de gestion se distingue par des processus divers, l'appropriation de la stratégie et des objectifs du programme, la programmation des activités et détermination des enveloppes de moyens, la fixation des cibles de résultat des budgets opérationnels de programme (BOP), l'appropriation des marges de manœuvre, l'activation des leviers d'action pour atteindre les cibles de résultat. Deuxièmement, les modalités de pilotage sont étudiées du point de vue du contrôle de gestion, contrôle interne de fiabilité et de sincérité des informations et des réactions possibles. Finalement, la démarche d'évaluation des résultats est étudiée du point de vue des implications en terme de discussions des résultats qui peuvent mener à l'audit interne, d'où un lien nécessaire avec la gestion des ressources humaines.

La loi du 1er juillet 2014 créant les sociétés d'économie mixte à opération unique a introduit en droit français la notion européenne de partenariat public-privé institutionnalisé. Ces structures hybrides public-privé visent à répondre aux difficultés induites par les montages classiques en partenariat public-privé : leur coût pour les finances publiques, leur opacité qui fait obstacle à leur contrôle par le contractant public et, enfin, leur rigidité qui place souvent ce dernier dans une situation d'otage contractuel. Si la résolution de ces difficultés est possible, elle risque de n'être que partielle et potentiellement porteuse de nouveaux facteurs de risques.