Contenu du sommaire : Politiques de transparence

Cet article vise à rompre avec une lecture héroïque d'un encadrement juridique du lobbying introduit au sein de l'article 25 de la loi Sapin II du 9 décembre 2016, réduite aux seules pressions des ONG prônant la transparence et aux seuls membres de l'équipe du ministre porteur de la réforme. Il s'agit de montrer dans quelle mesure la fabrique de ce texte procède de l'investissement d'une diversité d'acteurs enrôlés, directement ou indirectement, dans la saisie du lobbying par le droit et s'inscrit dans un processus de résistances à l'élévation du lobbying comme sujet de débat législatif et à sa mise à l'agenda de l'exécutif. C'est un sujet à risque par sa capacité à redéfinir les acteurs impliqués et à dévoiler les règles peu visibles du jeu politique. La sociogenèse de son encadrement montre en premier lieu dans quelle mesure seule l'insertion du lobbying dans la politique plus générale de réassurance de la confiance publique a rendu possible une élévation de traitement au sein de la hiérarchie des normes (des dispositifs réglementaires de 2009 et 2013, à l'adoption d'un dispositif législatif en 2016). Est mis au jour en second lieu dans quelle mesure la loi Sapin II manifeste toute l'ambivalence de la question et du traitement du lobbying en France. Car son insertion au sein d'une loi anti-corruption consacre l'aporie de cette légitimation sociale par le droit : l'association entre lobbying et corruption vaut aussi acceptation du modèle critique et manifeste la persistance des désaccords originaires entre acteurs enrôlés.

En 2002, le gouvernement du Québec adoptait la loi sur la transparence et l'éthique en matière de lobbyisme, présentée alors comme la « plus avancée au monde ». Or, seize ans après son entrée en vigueur, force est de constater que la loi québécoise est loin d'avoir rempli ses promesses : le registre des lobbyistes mis en place permet une transparence fort limitée. D'une part, les informations devant y figurer sont de portée très générale et ne permettent pas de rendre compte du détail des activités d'influence réellement exercées. D'autre part, la définition restreinte de ce qu'est un lobbyiste au sens de la loi permet à plusieurs acteurs influents d'échapper à l'impératif de transparence. Les dispositions visant à limiter le phénomène des portes tournantes (revolving doors) s'avèrent par ailleurs peu efficaces, alors que les pouvoirs et les ressources dévolus au commissaire au lobbyisme lui permettent de ne jouer que partiellement son rôle de chien de garde. Malgré ses lacunes importantes, la loi québécoise a tout de même permis de lever le voile, ne serait-ce que partiellement, sur les démarches d'influence menées auprès des titulaires de charges publiques québécois comme en témoigne le nombre en hausse d'inscriptions au registre. La présente contribution permet, sous l'éclairage de l'expérience québécoise, d'identifier les écueils liés à un tel projet législatif et les possibilités permettant de les surmonter.

En s'appuyant sur le cas du médicament, cet article s'interroge sur la capacité de « dispositifs de transparence » à constituer une réponse aux enjeux relatifs aux conflits d'intérêts. Après avoir brossé un rapide historique du renforcement continu depuis trente ans des politiques de déclaration des conflits d'intérêts dans le domaine du médicament, il étudie les dynamiques ayant présidé à l'adoption en 2011 d'une loi instaurant en France une base de données publique sur les échanges financiers entre les entreprises du secteur pharmaceutique et les autres parties prenantes. Il analyse ensuite les conflits et les doutes auxquels son application a donné lieu et s'interroge sur les effets de cette politique.

L'objectif de cet article est d'analyser la place de la transparence dans la déontologie administrative en France depuis les années 1970. L'étude historique de la transparence à la fois comme valeur du service public et instrument déontologique de contrôle des comportements permet de mettre en perspective les innovations de la loi sur la déontologie du 20 avril 2016. Cette dernière consacre l'utilisation de mécanismes préventifs de transparence pour s'assurer de la « bonne » conduite des fonctionnaires mais relègue la transparence dans la hiérarchie des valeurs fondamentales du service public. Elle réaffirme par ailleurs le rôle de la Commission de déontologie de la fonction publique et du Conseil d'État en tant que gardiens des bonnes pratiques administratives.

Cet article présente une enquête qui porte sur les déclarations d'intérêts des 452 maires des communes de plus de 20 000 habitants qui ont été rendues publiques fin 2015 par la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP), et qui sont examinées sous deux angles. Il s'agit, en premier lieu, d'analyser le cadre légal proposé et les réactions des élus locaux à ces nouvelles obligations déclaratives visant à faire apparaître leurs « activités professionnelles passées ou présentes, les différentes participations aux organes dirigeants d'organismes publics ou privés, les activités bénévoles ou la profession du conjoint » ; en second lieu, d'apprécier les usages politiques de ce dispositif de prévention des situations de conflits d'intérêts.

Cette étude revient sur le Labor-Management Reporting and Disclosure Act, loi votée en 1959 aux États-Unis, qui est un des premiers dispositifs de transparence financière applicable au syndicalisme, rendant publics les comptes des organisations syndicales. Cette étude considère que les déclarations des comptes syndicaux sont un instrument d'action publique, dont les usages au fil du temps restent dépendants d'un cadrage négatif du fait syndical qui a présidé au vote de la loi. Cette loi a fait des déclarations comptables des outils pour lutter contre la criminalité et des pratiques anti-démocratiques qui seraient diffuses dans le syndicalisme en permettant à toute personne intéressée de regarder comment les cotisations syndicales sont utilisées. La faible promotion des déclarations par les pouvoirs publics a laissé le champ libre à des intermédiaires privés aux intérêts hétérogènes (des employeurs, des dissidents syndicaux), qui se saisissent des informations comptables pour mobiliser les syndiqués actuels ou potentiels contre les directions syndicales. Par ailleurs, l'exigence de transparence a contraint les responsables syndicaux à trouver des moyens de professionnaliser la gestion des finances de leur organisation pour se plier à l'exercice de la déclaration annuelle des comptes. Cet effet de la transparence sur le fonctionnement des syndicats a pu être utilisé par des acteurs à la tête de l'État fédéral pour peser sur les activités syndicales, en augmentant le volume des informations à faire figurer dans les déclarations.

Partant du constat que la transparence se déploie dans différents secteurs, souvent disjoints (accès aux documents, lisibilité des procédures, lutte contre la fraude financière, réformes de la fonction publique, groupes d'intérêt...), cet article montre comment les diverses mesures prises s'articulent dans un ensemble cohérent. En restituant la manière dont des acteurs institutionnels, politiques et sociaux ont investi la transparence, il montre comment la promotion de la transparence au sein de l'Union européenne a accompagné et façonné la réalisation d'une « bonne gouvernance » dite démocratique, où l'élection est reléguée au second plan au profit de la surveillance généralisée dans laquelle les citoyens ne jouent d'ailleurs qu'un rôle secondaire.

Ce témoignage dresse un bilan de l'action de la Commission d'accès aux documents administratifs (CADA) et de l'évolution des notions de document administratif d'une part et d'accès à ces derniers d'autre part. Il aborde ensuite, les apports de la loi pour une République numérique de 2016 un an après sa mise en œuvre, notamment quant à la question de l'ouverture des données publiques et quant aux relations que la Commission entretient avec la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL), garante de la protection des données personnelles.

La représentation de l'État au service de l'intérêt général et du bien commun est aujourd'hui confrontée à de profondes mutations qui ont fait évoluer ses principes et ses fondements et mettent en cause sa légitimité. La capacité de l'État à promouvoir et porter un projet collectif et à demeurer un acteur pertinent des politiques publiques se trouve ainsi questionnée. Pourtant, l'État ne disparaît pas et n'a pas vocation à s'effacer à moyen terme. En revanche, ces mutations doivent le conduire à se réformer et à repenser son positionnement par rapport aux autres acteurs publics et privés, comme sur la scène internationale, afin de continuer à servir, dans un contexte nouveau, l'intérêt général.