Contenu du sommaire : La bureaucratie internationale et le système des Nations unies

Construite sur le système administratif de la Société des Nations, l'Organisation des Nations unies (ONU) est devenue, depuis la Seconde Guerre mondiale, un système important, complexe et à plusieurs niveaux, composé de plusieurs dizaines de bureaucraties internationales. En dehors d'une brève période dans les années 1980, et malgré la multiplication des études sur les administrations publiques internationales au cours des deux dernières décennies, il y a eu peu de publications dans la Revue internationale des sciences administratives (RISA) sur l'évolution du système des Nations unies et de ses nombreuses administrations publiques. Le numéro spécial intitulé « La bureaucratie internationale et le système des Nations unies » vise à encourager un regain d'intérêt de la part des chercheurs pour ce niveau mondial d'administration publique. Dans la présente introduction, nous expliquons en quoi l'étude des bureaucraties de l'ONU est importante du point de vue de l'administration publique, nous faisons le point sur la littérature pertinente et examinons la manière dont les sept articles contribuent à des avancées substantielles et méthodologiques clés dans l'étude des administrations du système de l'ONU.

Qu'est-ce qui explique la représentation géographique dans le personnel professionnel des organisations intergouvernementales (OI) ? Nous abordons cette question d'un point de vue organisationnel en considérant les processus de recrutement des OI. Dans le système des Nations unies (ONU), les processus de recrutement sont conçus pour garantir le mérite bureaucratique, l'expérience et la formation étant les critères de mérite pertinents. Nous développons et testons une théorie de l'offre, en postulant que les différences dans l'offre de candidats qualifiés et très expérimentés dans les pays peuvent expliquer la représentation géographique. En nous appuyant sur les données relatives au personnel de 34 OI et sur les données relatives à l'offre de 174 États membres, et en tenant compte de l'endogénéité et des autres explications, nous n'avons observé aucune relation de ce type pour la formation. Cependant, les pays qui disposent d'un grand nombre de candidats ayant une expérience professionnelle et régionale pertinente présentent des valeurs significativement plus élevées en termes de représentation. Ces résultats offrent une explication complémentaire sur les raisons pour lesquelles certains pays sont plus fortement représentés dans le personnel professionnel international que d'autres. Ils révèlent également la nature du mérite bureaucratique au sein de l'ONU, qui semble privilégier les connaissances locales et l'expérience professionnelle par rapport à l'éducation formelle (occidentale).Remarques à l'intention des praticiensComment expliquer la représentation des États membres dans les organes du personnel des organisations du système des Nations unies ? Les travaux antérieurs ont montré que la puissance des États membres est un bon indicateur. Mais qu'en est-il du mérite bureaucratique ? L'article montre que les schémas de représentation peuvent également être expliqués en mesurant l'offre des États en termes de candidats possédant une expérience professionnelle et régionale pertinente. L'offre de candidats instruits ne joue aucun rôle significatif. Le mérite bureaucratique au sein de l'ONU`np pagenum="608"/b semble mettre l'accent sur les connaissances locales et l'expérience professionnelle plutôt que sur l'éducation formelle (occidentale).

Lorsque des dirigeants politiques mandatent des représentants auprès d'organisations internationales, ces derniers sont souvent censés parler d'une seule et même voix. Or, plusieurs types de représentants de pays interviennent sur la scène internationale, notamment des représentants permanents, mais aussi des délégués plus ouvertement “politiques''. Nous avançons que les représentants permanents auprès des Nations unies ont des perspectives de carrière qui les rapprochent des fonctionnaires et qui les différencie des délégués politiques. En ce sens, ils parlent généralement d'une manière plus homogène que d'autres types d'orateurs et utilisent une rhétorique diplomatique relativement plus technique. En outre, compte tenu de leurs motivations professionnelles, ils sont plus réticents à critiquer l'ONU. En bref, les représentants permanents parlent plus comme des fonctionnaires que comme des politiques. Nous utilisons l'analyse de texte pour étudier les différences dans la rhétorique des représentants à l'Assemblée générale des Nations unies. Nous mettons en évidence des distinctions marquées entre les discours de différents types de représentants. Ces conclusions, en contradiction avec les hypothèses traditionnelles, ont des conséquences sur notre compréhension des interactions entre administration publique et représentation au sein des organisations internationales.Remarques à l'intention des praticiensLes délégations auprès des organisations internationales ne parlent pas ‘‘d'une seule et même voix''. Dans cet article, nous montrons que les représentants permanents auprès des Nations unies ont plus de caractéristiques propres aux fonctionnaires que d'autres représentants d'un même pays. Pour les praticiens, il est important de comprendre que la manière dont certaines catégories d'intervenants internationaux exercent leurs`np pagenum="626"/b fonctions peut être très distincte. Ces différences de ton —même parmi les représentants d'un même État— peuvent influer sur le processus de négociation et les débats.

Dans le présent article, nous étudions la manière dont les administrations publiques internationales influent, en tant qu'acteurs institutionnels, sur les politiques élaborées au sein des organisations internationales. En partant du postulat selon lequel ces organisations constituent des systèmes politico-administratifs, nous conceptualisons les stratégies dont les fonctionnaires internationaux sont susceptibles d'user pour influer sur les politiques de ces organisations, et les circonstances dans lesquelles ces stratégies varient. En adoptant une approche fondée sur le cas le plus probable, nous appliquons la méthode de reconstitution de processus pour étudier deux cas d'influence bureaucratique : l'influence exercée par le secrétariat de l'Organisation mondiale de la Santé (OMS) sur l'élaboration du « Plan d'action mondial pour la lutte contre les maladies non transmissibles » et l'influence exercée par le Bureau international du Travail (BIT) sur l'élaboration de la « résolution concernant le travail décent dans les chaînes d'approvisionnement mondiales ». Les entretiens que nous avons conduits avec des fonctionnaires internationaux et des parties intéressées offrent une illustration des diverses stratégies d'influence et des conditions de leur mise en œuvre. L'étude montre de quelle façon et à quel moment les administrations publiques internationales exercent une influence sur les politiques et ouvre des perspectives nouvelles sur les possibilités de généralisation des théories de l'administration publique.`np pagenum="646"/bRemarques à l'intention des praticiensLes fonctionnaires internationaux se servent de leur compétence technique et de leur participation stratégique dans le processus décisionnel pour influer sur l'issue des négociations multilatérales. L'exercice de cette influence vise essentiellement à permettre à l'organisation d'atteindre ses objectifs. Toutefois, une influence perçue comme excessive peut menacer la mise en œuvre d'une décision. Le leadership politique doit trouver le juste équilibre entre la valorisation de l'esprit d'initiative et la fourniture d'une orientation politique suffisante. Quant aux fonctionnaires, ils ont besoin d'un sens politique suffisamment aiguisé pour savoir dans quelles limites ils peuvent donner libre court à leurs ambitions.

Dans cet article, nous nous interrogeons sur les modalités et les motifs selon lesquels des institutions des Nations unies réforment leur structure et leurs processus administratifs au cours du temps. Nous cherchons à savoir s'il est possible d'observer une convergence vers un modèle administratif cohérent au sein du système des Nations unies. Comme dans la plupart des États-nations, les débats sur des réformes telles que le New Public Management (NPM) ou le Post-New Public Management se sont invités dans les administrations publiques internationales.Dans ce contexte, la question de la convergence administrative dans les systèmes administratifs nationaux se pose également dans les administrations publiques internationales des Nations unies. D'un côté, les difficultés similaires, les “tendances” de réforme communes et la croissance des échanges au sein du système des Nations rendent une convergence probable. Mais d'un autre côté, la diversité des tâches, des styles administratifs et des dépendances au chemin emprunté pourrait favoriser des divergences dans les trajectoires de réforme.Nous étudions cette question de la convergence en mesurant la fréquence, l'orientation et les motifs des réformes, à l'aide d'un échantillon de quatre administrations publiques internationales parmi les institutions spécialisées des Nations unies (l'Organisation des Nations unies pour l'alimentation et l'agriculture, l'Organisation internationale du travail, le Fonds monétaire international et la Banque mondiale). Nous constatons que la convergence varie selon le domaine de la réforme (les ressources humaines ou les questions organisationnelles sont plus harmonisées que d'autres) et`np pagenum="666"/b le temps (certaines administrations publiques internationales réforment plus rapidement ou plus précocement que d'autres).Remarques à l'intention des praticiensDans cet article, nous identifions différents moteurs de réforme, ainsi que plusieurs conditions favorables et défavorables aux réformes dans l'administration publique internationale, qui servent à comprendre et à prévoir la gestion des changements. Nous mettons en évidence les questions que les décideurs doivent prendre en considération lors de la mise en œuvre des mesures de réforme, telles que le contexte institutionnel, les styles administratifs et les constellations d'acteurs concernés. Nous montrons notamment les éléments suivants : la création d'organes de coordination conduit à des pratiques administratives plus homogènes ; les chefs de secrétariat jouent un rôle décisif dans l'élaboration des réformes administratives et ont un intérêt spécifique à favoriser la coordination et le contrôle dans les organisations publiques ; et l'autonomie permet aux organisations de mener des politiques de réforme adaptées à leurs difficultés propres.

De nombreuses organisations internationales donnent des recommandations de politique publique à des administrations nationales. Pourquoi les recommandations de certaines organisations internationales ont-elles plus d'influence que d'autres ? Nous avançons que l'intégration dans le contexte national et l'adaptation de la recherche aux spécificités du pays permettent d'accroître l'influence des recommandations de politique publique. Nous avons donc vérifié comment ces caractéristiques déterminaient l'influence relative des recommandations de quinze organisations internationales, dans quatre domaines de la politique financière, au moyen d'une enquête mondiale menée auprès d'administrations nationales de plus de 80 pays. Nos résultats confirment l'hypothèse selon laquelle les modèles mondiaux doivent être adaptés et traduits pour être utiles à l'échelle des pays.Remarques à l'intention des praticiensLes administrations nationales sont conseillées par un nombre croissant d'organisations internationales, qu'elles ne peuvent pas toutes écouter. Si certaines organisations internationales formulent des recommandations “universelles” à des pays différents, d'autres adaptent leurs recommandations à un public national. En étudiant des recommandations de politique financière, nous avons constaté que l'intégration dans le contexte national et l'adaptation de la recherche aux spécificités du pays permettait aux organisations internationales d'être plus influentes.`np pagenum="686"/b

Les rapports annuels sont un élément central dans la communication de la responsabilité des bureaucraties internationales aux États membres et aux autres parties prenantes. La plupart des bureaucraties du système des Nations unies produisent des rapports très longs et détaillés. Les agences internationales se servent de ces rapports pour attirer l'attention sur différents défis ou réalisations. Il est essentiel de trouver le ton juste à adopter pour communiquer avec leurs diverses parties prenantes en vue de conserver leur appui. Pour ce faire, les agences de l'ONU emploient un langage différencié, composé d'un mélange de sentiments et d'informations factuelles. Nous soutenons que l'orientation opérationnelle, les structures administratives et les besoins de mobilisation des ressources des agences ont un impact significatif sur la manière dont elles utilisent les sentiments pour communiquer avec les différents groupes de parties prenantes. Nous nous appuyons sur une analyse des sentiments basée sur le dictionnaire de trois corpus de textes de rapports annuels produits par trois agences du système des Nations unies – l'UNRWA (rapports publiés de 1951 à 2019), le HCR (1953-2019) et l'OIM (2000-2019) – pour mettre en évidence une tendance générale à l'augmentation du recours aux sentiments positifs dans les trois agences, qui coïncide avec une période de renforcement du souci pour les donateurs. En parallèle, nous observons une utilisation plus volatile et propre aux agences du sentiment négatif en réponse aux défis sur le terrain qui sont communiqués aux parties prenantes conformément à l'évolution des mandats des agences. Grâce à une perspective fondée sur le texte en tant que données, la présente contribution améliore notre compréhension comparative du langage diversifié et dépendant du contexte des bureaucraties internationales.`np pagenum="706"/bRemarques à l'intention des praticiensEn lisant les rapports des agences de l'ONU, les praticiens doivent être conscients des contraintes et des incitations auxquelles les bureaucrates internationaux sont confrontés – notamment l'orientation opérationnelle, les structures administratives et les besoins en ressources – qui entraînent des différences de ton entre les rapports et dans le temps.

La mesure de l'influence des administrations publiques internationales s'effectue généralement sur la base de données « hors-ligne », à l'aide d'entretiens, d'enquêtes ou de documents officiels. Cependant, un nouveau courant de la littérature soutient que l'influence peut aussi s'observer « en ligne », grâce à des données basées sur les réseaux sociaux en ligne, tels que Twitter. Notre contribution vise à rapprocher ces deux courants. Nous triangulons des données hors-ligne issues d'une enquête axée sur un grand nombre de cas avec des données en ligne issues de Twitter afin d'examiner dans quelle mesure elles apportent des éclairages théoriques et méthodologiques distincts sur le rôle des administrations publiques internationales dans la gouvernance mondiale. En guise d'étude de cas, nous utilisons le domaine stratégique de la gouvernance climatique mondiale, un domaine où l'influence des administrations publiques internationales suscite un intérêt croissant de la part des chercheurs. Nos résultats montrent que les administrations publiques internationales occupent des positions potentiellement influentes dans les réseaux tant « hors-ligne » qu'« en ligne ». Elles sont plus souvent des acteurs incontournables dans le réseau lié aux enquêtes que dans le réseau Twitter, mais elles constituent la principale source d'informations propres à une question dans les deux réseaux.Remarques à l'intention des praticiensPremièrement, les réseaux sociaux en ligne offrent aux praticiens la possibilité de se connecter et d'interagir avec d'autres acteurs politiques et contribuent à façonner le discours public par la communication. Deuxièmement, les réseaux sociaux en ligne constituent des tribunes importantes pour les acteurs sociétaux qui visent à protéger les biens publics mondiaux. Troisièmement, les réseaux sociaux en ligne offrent aux acteurs la possibilité de définir des valeurs et des normes, et de convaincre des personnes`np pagenum="726"/b ou des organisations au-delà de leur propre cercle. Il est donc particulièrement important que les stratégies de communication en ligne soient conçues et mises en œuvre avec soin, compte tenu de leur influence potentielle.