Contenu du sommaire : Protection sociale à l'est

On savait les conséquences sociales de plus de douze années de transition dans les pays de l'Europe centrale et orientale, dramatiques. Mais le constat que dresse ici l'auteur d'un ouvrage remarqué sur l'Union européenne, sur le démantèlement des dépenses sociales opéré au nom de la rigueur budgétaire et les restrictions drastiques imposées à la couverture sociale de populations durement frappées par le chômage, au travers d'une privatisation généralisée des systèmes de protection sociale, est particulièrement dur. Aucun des futurs pays membres n'y échappe même si, à certains égards, la Slovénie ou l'Estonie présentent, sur des points mineurs, une réalité un peu moins sombre. Ecartée de l'objectif de convergence vigoureusement prôné par ailleurs en matière économique, la protection sociale a connu dans ces pays une dégradation d'autant plus alarmante que celle-ci apparaît désormais, à bien des égards, irréversible. Le cas de la réforme du système des retraites, désormais basé dans plusieurs pays sur le principe «des trois piliers», offre un exemple édifiant de ce que la transposition de réformes à des économies aux systèmes bancaire et financier encore mal assis, augure d'un nouvel appauvrissement de la situation des retraités. La responsabilité est pour le moins partagée. Qu'il s'agisse de celle des gouvernements de ces pays qui, quelle que soit leur couleur politique, ont sacrifié le sort d'une grande majorité de leur population sur l'autel d'un néo-libéralisme sans nuances, marginalisant d'entrée de jeu l'ensemble des partenaires sociaux ; de celle des institutions internationales à commencer par la Banque mondiale dont la politique de ciblage en faveur des catégories les plus défavorisées a fait long feu ; de celle enfin de l'Union européenne qui, dans sa démarche d'intégration de ces pays, n'a que trop tardé à étendre sa «méthode de coordination ouverte» au domaine de la protection sociale.

Les discours, recommandations et publications sur les politiques sociales à mener en Russie de quatre organismes internationaux, la Banque mondiale, le FMI, le BIT et l'OCDE, sont analysés ici au travers de trois thèmes traités de façon récurrente depuis les débuts de la transition : le filet de protection sociale, le ciblage des prestations sociales et le désengagement des entreprises de la sphère sociale. La première de ces notions signifie pour les institutions de Bretton-Woods, à quelques nuances près, la mise en place d'un système d'accompagnement des réformes économiques destiné aux catégories de population les plus vulnérables ; elle est très critiquée par le BIT et ignorée par l'OCDE. Par ailleurs, pour le FMI et la Banque mondiale, même s'ils divergent sur les modalités pratiques de cette politique, le ciblage des prestations vers les plus pauvres doit obligatoirement compenser la réduction des dépenses sociales publiques et la privatisation d'une partie des secteurs des retraites et de la santé, qu'ils préconisent, tandis que l'OCDE ne semble guère convaincue de l'efficacité, en termes de coûts/avantages, d'allocations en espèces ou en nature réservées à certaines catégories de population. Le désengagement des entreprises de la sphère sociale est, en revanche, une option défendue par trois organismes sur quatre (seul fait exception le BIT), malgré une analyse différente des effets d'une telle mesure, notamment sur la flexibilité de l'emploi. L'influence des institutions internationales sur l'évolution des systèmes de protection sociale et d'emploi en Russie a connu un tournant avec le krach financier de 1998 : d'abord dominante, celle du FMI et de la Banque mondiale, dont les prêts deviennent moins nécessaires avec la reprise de la croissance, s'est affaiblie, au profit d'autres organismes plus soucieux de mener des actions mieux adaptées à la réalité russe.

Alors que le vieillissement des populations contraignait les pays industrialisés à réformer leurs régimes de retraite, les pays candidats à l'UE, comme tous ceux sortis du communisme au tournant des années 1980, ajoutaient à cette donnée celle du désengagement de l'Etat à la suite de leur passage à l'économie de marché. Dans un contexte de controverse générale sur le mode de financement des retraites, tous ces pays ont, dans un premier temps, modifié les paramètres des régimes publics d'assurance sociale en vigueur : relèvement de l'âge de la retraite, de deux à trois ans pour les hommes et de trois à six ans pour les femmes, révision des méthodes de calcul de la pension, la tendance générale étant à l'instauration d'un lien entre prestation et salaire, simplification et amélioration des méthodes de recouvrement des cotisations. Parallèlement, des changements plus significatifs ont été décidés et, parfois, ont d'ores et déjà été réalisés. La majorité des pays ont opté pour des régimes mixtes permettant aux futurs retraités de percevoir des prestations par le biais des circuits à la fois publics et privés, employeurs et salariés étant encouragés à augmenter l'épargne volontaire à des fins de retraite. Mais cinq pays (Bulgarie, Estonie, Hongrie, Lettonie, Pologne) s'orientent progressivement vers une diminution de la place occupée par le dispositif reposant sur la répartition au profit d'un transfert des cotisations vers des comptes d'épargne individuels gérés sur une base commerciale. Une fois restructurés, ces régimes n'en rencontrent pas moins de nombreux obstacles : difficulté à collecter les cotisations étant donné la place occupée par l'économie informelle ; inégalité des hommes et des femmes face à la retraite, introduite par les réformes de ces dernières années ; non-réaménagement des régimes d'invalidité qui, pourtant dans certains cas, croisent ceux de la retraite.

Dans la Tchécoslovaquie de l'après 1989, la réforme du système de protection sociale ne fut pas une priorité, d'autant que les problèmes sociaux n'y apparaissaient pas aussi aigus que dans d'autres pays entrés en transition. Mais l'illusion d'une homogénéité de la société s'est dissipée vers le milieu des années 1990, lorsque vint l'heure des choix entre les modèles européens (suédois et bismarckien) et anglo-saxons, avec aussi en toile de fond l'entrée dans l'Union européenne. Malgré le peu d'empressement de la classe politique à réformer en profondeur, un débat eut lieu et la notion d'Etat-Providence résiduel commença à émerger, c'est à dire moins de dépenses publiques et plus de participation individuelle et la fin de la couverture universelle, que ce soit pour les retraites, les prestations sociales, désormais ciblées et sous conditions ou dans le secteur de la santé. Mais les arbitrages sont difficiles entre la droite très libérale et les sociaux-démocrates. Malgré des incohérences et l'absence totale de concertation nationale durant les années 1990, dans l'ensemble le piège de la pauvreté a été évité, voire même une certaine générosité préservée, au moins jusqu'en 2000. Mais depuis, la «nouvelle pauvreté» progresse et les acteurs, tant institutionnels que professionnels, restent aux abonnés absents. Pour l'instant, cet état de stagnation semble apparemment convenir aussi bien à la classe politique qu'à la population.

Sous le régime socialiste, les grandes entreprises assuraient une importante fonction sociale, avec des financements indépendants de leurs activités. Au début des années 90, avec la privatisation et/ou la vente à des investisseurs étrangers, dans un contexte économique difficile, elles se sont peu ou prou désengagées, ont vendu les bâtiments qui abritaient services médicaux, culturels, logements etc. Depuis, une nouvelle responsabilité sociale leur est dévolue, dans le cadre d'un partage clair entre les responsabilités publiques en matière de protection sociale et les politiques des employeurs dans la gestion des ressources humaines, ces derniers ayant par ailleurs pour souci de fidéliser leurs employés en leur offrant, outre les prestations statutairement prévues (retraite, assurances maladie) d'autres, facultatives (assurances complémentaires, subventions aux transports, aide au logement...). Mais l'effort financier consenti le plus important concerne la formation professionnelle et la requalification des personnels. Un autre secteur capital est celui de l'amélioration des conditions de travail et du système de santé : en 2001, selon une enquête, 35 % des personnes interrogées avaient le sentiment que le travail était à l'origine de leurs maladies. Enfin, contrairement à certains pays voisins, en matière de réformes sociales et d'emploi, les Hongrois pratiquent largement la concertation, comme le montre l'exemple donné ici de MOL, la plus grande entreprise du pays.

Les transactions non monétaires (TNM), qui désignent le troc proprement dit, les accords de compensation permettant d'annuler un dette par la livraison d'un bien et l'utilisation de billets à ordre (veksels) réglables en nature, ont connu en Russie un développement spectaculaire entre 1992 et la crise financière d'août 1998. Ainsi, à cette dernière date, plus de la moitié des échanges entre entreprises ne donnaient pas lieu à un paiement en monnaie. Les différentes enquêtes menées auprès des entreprises montrent que les TNM, durant cette période, ont été pratiquées beaucoup plus couramment dans les secteurs de l'électricité, du gaz et des biens d'équipement que dans les industries légère et agroalimentaire. Quant aux motifs pour lesquels on recourt aux TNM, ils semblent divers, l'insuffisance de liquidités étant citée en tête dans certaines enquêtes, mais n'apparaissant pas primordiale dans d'autres. Enfin, progressivement, les TNM vont impliquer de plus en plus d'agents et reposer sur l'existence de réseaux de relations devenus, pour leur part, de plus en plus complexes. Ces derniers contribuent à enfermer les entreprises dans des schémas d'échanges où les coûts d'entrée et, surtout, de sortie sont non négligeables. Aussi n'est-il pas étonnant que, même avec la remonétisation de l'économie consécutive au krach de 1998, se maintienne une part incompressible des TNM (11 % pour les accords de compensation en septembre 2003 et de 1 à 11 %, selon les sources, pour le troc). Un bon exemple de ce phénomène est donné par Gazprom qui a le monopole sur la production, le transport et la distribution du gaz, qui dispose de ce fait d'un pouvoir considérable dans ses négociations avec l'Etat et ses clients et a mis en place un système d'approvisionnement, sans monnaie, proche de celui en vigueur durant la période soviétique. Son plan de restructuration, même édulcoré par rapport au projet initial, ne risque-t-il pas d'araser ces arrangements informels qui ont néanmoins permis à nombre d'entreprises de survivre ?

Le cinéma est l'un des rares secteurs à ne pas avoir été réformé et fonctionne toujours, faute de consensus sur un nouveau texte, selon des règles fixées par une loi de 1987, consacrant la fin du monopole de l'Etat. Un Comité du cinéma, institution étatique subventionnant certains projets, fut bien créé en 1990, mais fut démantelé en 2002 : son fonctionnement était contesté pour son peu de transparence et il était criblé de dettes. Il ne fut pas remplacé, signifiant le désengagement de l'Etat du soutien de la production de films. Des producteurs privés cohabitent avec des studios publics, hérités de l'ancien système et très contestés par les premiers. Quant à la distribution, elle est aux mains de groupes étrangers, qui ont construit de nombreuses salles multiplexes, où sont projetés essentiellement des films américains (85 % des recettes), un peu européens et peu de polonais. La fréquentation est en baisse − 69 % des Polonais ne vont jamais au cinéma essentiellement en raison du prix élevé du billet et toute la profession connaît une grave crise financière, de nombreux producteurs ne pouvant désormais plus trouver les fonds suffisants, qu'il s'agisse de financer des films dits commerciaux ou de qualité. Quant aux différentes associations défendant les intérêts des auteurs et producteurs, elles ont du mal à trouver un terrain d'entente et des solutions à cette crise. De ce fait, certains se tournent de plus en plus vers les aides des programmes européens que sont le Fonds Eurimages et Média Plus.