Contenu du sommaire : Décentralisation à l'Est

Dès son accession à la présidence, V. Poutine a inscrit à son programme la réforme du fédéralisme : il s'agissait de réduire l'étendue du pouvoir dont les chefs des administrations régionales s'étaient emparés durant l'ère Eltsine et de rendre conformes au droit fédéral tous les actes régionaux, tâche confiée, parmi d'autres, aux représentants plénipotentiaires du Président dont l'institution a été créée en mai 2000, avec celle de sept grands districts fédéraux. Si l'harmonisation des législations est unanimement considérée comme un succès, la création de représentants du Président suscite des interrogations : certes, ils constituent un rouage indispensable dans le déploiement de l'action du pouvoir central, mais ils ne sont pas parvenus à s'imposer en tant qu'acteurs de poids sur les scènes politiques régionales. Autre sujet de débats, la refonte complète de la division administrative du territoire ne pourra être réalisée que si le Kremlin dispose à la Douma de la majorité des deux tiers requise pour toute réforme constitutionnelle. Pour l'heure, les autorités centrales se bornent à encourager les fusions volontaires d'entités fédérées voisines. Enfin, en dépit de décisions propres à restreindre les prérogatives des chefs d'administration régionale, au nombre desquelles un projet de loi dit Kozak, V. Poutine n'a pas réussi à inverser le rapport de forces qui reste en leur faveur. Ils sont même peut-être encore plus puissants qu'auparavant, car ils ont bien souvent fait alliance avec des magnats locaux de l'industrie ou de la finance, allant jusqu'à les désigner comme leurs représentants au Conseil de la Fédération, depuis qu'une loi leur a retiré le droit d'y siéger. Quant aux tentatives du Kremlin visant à faire élire ses candidats aux scrutins régionaux et locaux, elles ont rarement été fructueuses, ce qui augure mal pour le pouvoir central des résultats des élections législatives de décembre 2003.

Les réformes engagées depuis 1990, analysées ici avec comme point d'entrée privilégié les communes rurales et rurales-urbaines, ont peu à peu introduit les principes du modèle institutionnel occidental, inspirés de la Charte de l'autonomie locale, adoptée par le Conseil de l'Europe en 1985. Dans un premier temps, elles n'ont concerné que le niveau communal, pour être appliquées ensuite à d'autres échelons territoriaux. Après un temps d'apprentissage nécessaire, ce modèle est désormais bien implanté, selon des configurations communes ou propres à chaque pays, que ce soit en Hongrie, Pologne ou République tchèque. Partout, les communes sont des entités juridiques qui disposent du droit de propriété, ont des revenus propres et un budget indépendant. Elles ont partout des compétences propres, mais d'autres peuvent leur être déléguées par l'Etat. Elles ont des ressources partagées, propres (peu élevées) et des subventions et dons de l'Etat. Après avoir évoqué le système électoral, montré le renouvellement des élites, le début de la professionnalisation des maires, ce qui suppose leur stabilité, et l'arrivée de nouveaux acteurs du pouvoir sur la scène locale (nouveaux entrepreneurs, «notables», agriculteurs...), l'auteur s'interroge sur le degré réel de participation aux affaires locales : si les votants sont peu nombreux aux élections et les partis politiques peu implantés, elle remarque une véritable renaissance de la vie associative locale, dont les membres s'impliquent fortement, notamment en Pologne, dans la gestion communale.

La politique de cohésion économique et sociale de l'Union européenne destinée à réduire les disparités régionales au sein de son territoire (disparités qui s'accroîtront sensiblement avec l'arrivée de dix nouveaux pays membres entre 2004 et 2007) repose sur des financements importants dont l'octroi suppose, pour les Etats et régions bénéficiaires, de respecter un dispositif institutionnel et financier rigoureux. Les exemples de la Pologne et de la Roumanie développés dans cet article s'emploient à mesurer la mobilisation à différents niveaux administratifs (nationaux et régionaux) que cette préparation à l'accueil des Fonds structurels et, dans une moindre mesure, du Fonds de cohésion, nécessite. Dans ce contexte, la question sous-jacente du degré de décentralisation apparaît parmi les plus cruciales mais encore, du moins dans le cas de la Roumanie, loin d'être tranchée. Que l'on pointe, en Pologne, les carences importantes de l'étape de programmation, préalable indispensable à l'identification et au financement de projets de développement, ou que l'on relève, en Roumanie, les obstacles administratifs, financiers ou encore culturels à de bonnes pratiques partenariales, seules à même de permettre la mobilisation de toutes les énergies au service de ces projets, l'ampleur du dispositif comme les délais de son appropriation, apparaissent quelque peu sous-estimés par les autorités européennes comme nationales. Ce constat qui repose sur une observation, particulièrement instructive, conduite dans le cadre de jumelages entre la France et les deux pays concernés, illustre, une fois de plus, la complexité d'un processus d'intégration encore largement inachevé dans les faits.

La Pologne a engagé la décentralisation de ses finances publiques et créé trois échelons administratifs : les communes (2 489), les départements (373) et les régions (16). Les premières élections libres ont eu lieu dès 1990 dans les premières et en 1999 dans les autres. En ce qui concerne les finances locales, le principe fondateur est le suivant : hormis leurs ressources propres, les collectivités locales disposent de ressources financières pour assumer les missions qui leur ont été transférées par l'Etat. Elles ont la possibilité d'avoir un compte en banque, de solliciter un crédit sous certaines conditions (en réalité les communes polonaises sont peu endettées) d'émettre des obligations sur les marchés nationaux et internationaux. Des mécanismes de contrôle ont été créés, avec des chambres régionales des comptes. Malgré tout ce dispositif, cette réforme s'annonce laborieuse et complexe, au point que dans certains cas, le fonctionnement autonome et efficace des collectivités locales est même impossible : pléthore des textes, manque de formation de ceux qui doivent les faire appliquer, situations non prévues par le législateur et donc vides juridiques. Mais l'obstacle majeur est le manque patent de ressources, avec une forte baisse de l'investissement et une situation très détériorée, notamment dans les hôpitaux et les écoles.

En l'absence de solution pacifique au désarmement de l'Irak et de majorité au Conseil de sécurité de l'Onu, les Américains et les Britanniques ont fini par imposer unilatéralement la guerre. Rapidement se sont formés deux camps, les gouvernements «pour» et les «contre». Quarante-quatre pays ont soutenu la coalition, parmi lesquels dix-huit pays d'Europe centrale et orientale, qui ont signé des textes officiels de soutien (aux côtés, il est vrai, de certains pays membres de l'UE) avec néanmoins une conviction plus ou moins forte selon les cas. Les positions ont été plus mitigées au sein des douze pays de la CEI : trois se sont prononcés contre aux côtés de la Russie, deux pour, les autres étant plutôt neutres, notamment les pays musulmans. En prenant position, peu se sont interrogés sur le bien-fondé de cette intervention militaire, avec pour prétexte la présence, encore non prouvée, d'armes de destruction massive et chimiques. Nombre d'entre eux ont mis en avant la défense du lien transatlantique et des valeurs démocratiques, leur souci de sécurité, leurs liens historiques ou actuels avec les Etats-Unis, mais les arrière-pensées n'étaient pas absentes, s'agissant de leurs intérêts économiques et de l'apport de l'aide américaine, avec aussi en filigrane l'espoir de toucher des dividendes, d'être invités par Washington à participer à la reconstruction de l'Irak et de bénéficier des effets de la levée du blocus. Quant aux opinions publiques, elles se sont prononcé contre la guerre, sans que les dirigeants n'en tirent vraiment la leçon.

A la suite de la guerre en 1992-1995 en Bosnie-Herzégovine, près de la moitié de la population, soit quelque 2 millions de personnes ont été contraintes d'abandonner leur domicile pour se réfugier à l'étranger ou s'installer dans une autre partie du pays. Or, leur retour, prévu et organisé par l'annexe 7 des accords de paix de Dayton et auquel œuvrent de conserve de nombreuses organisations, dont le Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR), ne s'effectue pas facilement. A l'animosité entre Bochniaques, Serbes et Croates se sont, en effet, ajoutées la partialité des autorités des deux entités composant la République qui ne se sont préoccupées, durant les premières années de l'après-guerre, que du sort de certaines communautés, et l'impossibilité pour nombre de réfugiés et de personnes déplacées de réintégrer leur logement, soit qu'il ait été détruit, soit qu'ils soit occupé par d'autres. La décrispation des relations interethniques qui s'observe dans le pays depuis le début de la décennie, la remise en état d'un certain nombre de logements par des ONG et le PNUD et, surtout, l'entrée en vigueur début 2000 de la loi PLIP, qui définit les conditions dans lesquelles la propriété de biens immobiliers peut être revendiquée, ainsi que les démarches à effectuer pour faire valoir ses droits, ont véritablement fait décoller le processus des retours, celui-ci concernant également des Bosniaques qui appartiennent à des communautés numériquement minoritaires et qui ont pu néanmoins se réinstaller chez eux. Fin janvier 2003, selon le HCR, 1 million de réfugiés et de personnes déplacées avaient regagné leur domicile, ou tout au moins leur région d'origine. De l'avis de tous, ces mouvements devraient être achevés en 2006, mais n'est-il pas à craindre que ne soient laissées pour compte les quelque 3 000 personnes qui vivent dans les 45 camps disséminés sur le territoire et qui sont d'ores et déjà abandonnées de tous ?

Parmi les blocages que craignent le plus les investisseurs étrangers, et sans doute certains Russes eux-mêmes, les entraves à la concurrence, sous ses diverses formes, viennent en bonne place et font partie de l'insécurité juridique, si souvent dénoncée. Pour y remédier, une nouvelle loi d'octobre 2002 est venue compléter et améliorer le texte de 1991, plusieurs fois amendé depuis. Elle comporte d'importantes innovations. Mais son succès dépendra des modalités d'interprétation et d'application de ces nouvelles dispositions par l'administration, ainsi que de la volonté des autorités nationales, régionales et locales de laisser jouer les mécanismes de marché. Ce qui est loin d'être gagné quand il s'agit de produits stratégiques comme le gaz, l'électricité ou le pétrole. Généralement les plaintes déposées jusque là, s'agissant du marché des biens, concernent le plus souvent l'exécution des contrats de fourniture, les prix, les refus d'approvisionnement ou l'imposition de conditions discriminatoires. Deux problèmes majeurs vont par ailleurs se poser aux juridictions compétentes : l'administration pratique de la preuve et la définition réelle du contenu de la concurrence. Ce nouveau texte est là pour les mettre sur la piste, qu'il s'agisse du contrôle de la position dominante, des limites à l'interventionnisme de l'Etat, des formes de la concurrence déloyale, du contrôle par le ministère anti-monopole ou des sanctions prévues selon les cas.