Contenu du sommaire : Le rôle des administrations centrales dans la fabrication des normes

L'exemple d'Arthur Fontaine, premier directeur de la direction du Travail de 1899 à 1920, éclaire les rapports entre pouvoir politique et pouvoir administratif sous la IIIe République. Dans ce ministère technique, l'alliance du directeur et du ministre était celle du technicien et du politique. A. Fontaine apportait cependant au pouvoir républicain une sécurité politique totale, au-delà même de ce qui lui était demandé. Car ce haut fonctionnaire entretenait avec les dirigeants de centre gauche des relations de fidélité étroites. Sous l'autorité de « grands ministres », il parvint à agir avec une relative efficacité, malgré une faible autonomie. Durant les temps de forte instabilité ministérielle, il gagna en autonomie et en autorité mais sans guère d'efficacité.

Tournant dans l'histoire des politiques publiques de protection de la jeunesse, le régime de Vichy hérite de débats républicains sur la nécessaire refonte de la législation de la justice des mineurs. Par-delà les discours alarmistes d'un régime totalitaire entretenant des rapports ambigus avec « sa » jeunesse, les politiques publiques de protection de l'enfance s'élaborent selon un processus complexe, associant secteur privé et secteur public, réformateurs militants et experts scientifiques, juristes et fonctionnaires, magistrats et administrateurs. S'élabore ainsi, dans l'ombre des bureaux ministériels, une « science du gouvernement » dont l'enfance « irrégulière » est une cible privilégiée, dans un contexte d'intervention croissante de l'État bureaucratique, dont l'article analyse, au plus près, la pratique de fabrication des normes.

Ce travail tente de cerner les mécanismes de participation de l'administration au processus de production des règles de droit. Cette manifestation particulière du pouvoir bureaucratique paraît contraire aux principes fondateurs de la Révolution française, lesquels niaient l'existence d'un pouvoir administratif autonome. Pourtant l'administration semble jouer un double jeu institutionnel, d'abord par son rôle officiel d'exécution et d'application de la loi, ensuite par son activité semi-clandestine de producteur de norme. Un tel clivage heurte un système institutionnel qui tend à privilégier la séparation des pouvoirs et faire participer la nation à l'élaboration de la loi. À travers l'étude des archives de l'administration des Beaux-Arts sous la IIIe République, cette étude tente de donner des réponses concrètes à ces observations.

Cet article rend compte d'une expérience de recteur d'académie et de directeur général des enseignements scolaires au ministère de l'Éducation nationale. Trois étapes sont distinguées dans la fabrication des textes : celle de l'initiative, variable selon la nature du texte mais toujours politique à l'Éducation nationale dès qu'il s'agit de faire des choix importants ; celle de la rédaction, où la consultation des organisations syndicales joue un rôle certain (de même que l'Inspection générale de l'Éducation nationale en matière de programmes scolaires) ; celle de la mise en application, où les bureaux trouvent toute leur place.

Si l'administration intervient dans la production normative, c'est à première vue en qualité de simple exécutante, dépourvue de toute emprise sur son contenu : son rôle serait, en amont d'éclairer les choix du pouvoir politique, en aval d'appliquer les décisions prises, en les adaptant aux circonstances concrètes. En réalité, les services administratifs non seulement disposent, sous couvert de l'application des lois, d'un authentique pouvoir normatif, mais encore ils occupent une place centrale dans le processus de production des normes juridiques : leur rôle ne se réduit pas en effet à un simple travail technique de rédaction ; la mise en forme des textes leur donne la possibilité d'influer sur leur contenu, dans une mesure cependant variable et difficile à évaluer, compte tenu du contexte d'interaction dans lequel se déroule le processus.

Comment les politiques du gouvernement sont-elles transformées en lois et que se passe-t-il lors de cette conversion ? Le rôle des fonctionnaires dans la préparation de la législation est bien plus important qu'on ne le pense généralement. En étudiant la composition et les méthodes de travail des quatre dernières bill teams en Grande-Bretagne – des équipes de fonctionnaires ayant pour tâche la préparation du travail législatif –, il est possible de juger de leur rôle crucial pour la mise en œuvre des politiques du gouvernement, que ce soit pour les placer à l'ordre du jour du calendrier politique (contribuant même à assurer leur place dans le manifeste d'un parti), pour les rédiger, pour faire en sorte qu'elles soient votées par le Parlement et pour assurer leur mise en œuvre une fois qu'elles sont inscrites dans le recueil des lois.

Cet article interroge le sens et les conséquences pratiques des changements réitératifs, en France, du droit pénal des mineurs depuis les années 2000. En s'appuyant sur une relecture de la notion de responsabilité individuelle et de celle de responsabilité collective ainsi que sur une analyse de la position sociale, économique et politique des jeunes en France au XXI siècle, il propose des éléments pour répondre à cette question. Il s'agit tout d'abord de définir les termes dans lesquels elle se pose, puis de proposer un cadre afin d'interpréter les changements qui sous-tendent les orientations actuelles des politiques pénales en direction des mineurs.

Cet article met en lumière les inégalités des requérants dans les conditions d'accès au tribunal administratif. À partir de l'étude statistique d'un grand nombre de jugements, les auteurs soulignent d'abord un important effet de sélection : les cadres et professions intellectuelles (s'agissant de la fonction publique) ainsi que les artisans et chefs d'entreprise (s'agissant des litiges fiscaux) sont fortement sur-représentés devant le tribunal. Ensuite, la probabilité d'obtenir gain de cause ne dépend pas des compétences juridiques du justiciable : ceux qui ont le plus de chances de l'emporter sont ceux qui savent s'orienter dans la sphère juridique et déléguer la défense de leur cause. La notion de capital procédural renvoie à cette capacité à s'adapter aux demandes de l'institution judiciaire. Enfin, la décision du juge n'est pas l'unique enjeu de la saisine du tribunal ; pour beaucoup de requérants, il s'agit aussi de renouer un dialogue avec l'administration.

L'effectivité du droit s'entend généralement de l'application de la norme juridique. Face au caractère réducteur de cette représentation de l'effectivité – laquelle traduit une conception impérative et répressive du droit –, une réflexion en profondeur portant sur la notion d'effectivité elle-même apparaît indispensable. À la suite d'une démarche progressive empruntant notamment les sentiers de la théorie du droit, l'article inscrit la notion d'effectivité au cœur de la problématique des effets du droit. Cette notion y est alors définie comme la production, par la norme juridique, d'effets compatibles avec les finalités que celle-ci poursuit, qu'il s'agisse d'effets concrets ou symboliques, d'effets juridiques ou extra-juridiques, d'effets prévus ou non, désirés ou non, immédiats ou différés.

L'histoire récente du barreau tunisien est symptomatique des tentatives répétées du régime autoritaire du président Ben Ali à mettre sous tutelle une profession qui, selon le discours de ses représentants, se doit de garantir le respect de l'État de droit et les droits de la défense. Pour ce faire, le pouvoir déchu avait mis en place des dispositifs visant à réduire la capacité de la profession à s'autoréguler. Un premier dispositif consistait à donner aux avocats membres du parti de Ben Ali un accès prioritaire au contentieux des entreprises publiques, tandis qu'un second visait à modeler le territoire professionnel des avocats et des professions voisines en fonction des rapports de force politique et de l'attitude plus ou moins conciliante des instances ordinales vis-à-vis du pouvoir en place.