Contenu du sommaire : Moderniser l'Etat

Le présent article compare les réformes budgétaires de Singapour et Hongkong. En dépit des mesures de réforme similaires entreprises conformément aux mouvements de réforme globaux dans le cadre du nouveau management public, on constate que ces réformes n'ont en soi pas fondamentalement modifié la configuration institutionnelle des systèmes budgétaires concernés. Tandis que les départements et les ministères ont bénéficié d'une plus grande autonomie financière et d'une plus grande flexibilité, ce qui a entraîné l'abandon du contrôle micro-budgétaire par l'agence budgétaire centrale (ABC), celle-ci continue à jouer un rôle macro-budgétaire au niveau gouvernemental. Les relations budgétaires n'ont pas non plus évolué vers un contrôle par le rendement comme le laissait entendre l'objectif lié à la « budgétisation axée sur les résultats ». Malgré leurs points communs, l'ABC de Hongkong est aujourd'hui plus faible que son homologue singapourienne, en raison, essentiellement, de facteurs extrabudgétaires liés à leur contexte gouvernemental et institutionnel différent.Résumé à l'intention des praticiensLa plupart des pays développés et en développement, même, mettent en œuvre des réformes budgétaires qui consistent à décentraliser les fonctions budgétaires et à assouplir la gestion financière. Dans le cadre de budgets « sur une seule ligne », les ministères et départements en exercice disposent d'un pouvoir d'appréciation concernant l'usage des ressources affectées. Selon la littérature académique, cette technique est en contradiction avec la fonction traditionnelle de l'agence budgétaire centrale (ABC) (à savoir le ministère des Finances, le Département du Trésor ou son équivalent), qui occupe le poste central de commandement et de contrôle au sein du gouvernement et qui a toujours exercé un contrôle approfondi sur les rubriques de dépense afin de vérifier la conformité du budget avec les règles et procédures. Certains tablent sur une évolution des relations budgétaires à mesure que les relations entre les départements et l'ABC évolueront vers un système basé sur la « budgétisation axée sur les résultats ». Lorsqu'on examine le cas de Hongkong et de Singapour, qui sont les premiers à opérer ces réformes en Asie, on découvre que les réformes ont des conséquences variables. En effet, dans un cas, elles rendent les départements plus autonomes et moins tributaires de l'ABC, tandis que l'autre, elles maintiennent le pouvoir de répartition ultime de l'ABC par le biais du mécanisme de plafond budgétaire. Malgré les similitudes entre les réformes des deux États, l'ABC de Hongkong est plus faible que celle de Singapour en raison, essentiellement, de facteurs extrabudgétaires liés à leur contexte gouvernemental et institutionnel différent.

La présente étude se penche sur la question de savoir si les villes réformées (administration de type « council-manager ») dépensent moins que les villes non réformées (de types « mayor-council » et « commission »). Pour ce faire, nous examinons les dépenses par habitant dans les fonctions municipales habituelles d'un groupe de 504 villes américaines de plus de 50 000 habitants pendant la période allant de 1980 à 2000. Contrairement aux études existantes, la présente étude emploie un modèle à effets fixes dans le cadre d'un modèle de séries chronologiques transversales regroupées afin de mieux comprendre l'influence de la structure municipale sur le niveau des dépenses. Les conclusions de l'étude indiquent que les dépenses par habitant dans les fonctions municipales habituelles dans les villes réformées ne sont pas statistiquement différentes de celles des villes non réformées. Cependant, lorsqu'on examine les deux fonctions municipales les mieux circonscrites (police et incendie), on constate que les dépenses des villes de type « council-manager » sont considérablement moins élevées que celles des autres villes en ce qui concerne la fonction de police, mais pas en ce qui concerne les services d'incendie. Les conclusions indiquent que des études complémentaires détaillées sont nécessaires, qui tiennent compte de la taille de la population, de la portée fonctionnelle (responsabilités), des formes de gouvernement municipal (par ex. villes à structure hybride apparaissant depuis peu), de la région, du statut de la ville et d'autres variables afin de mieux comprendre les effets de la structure municipale sur le niveau des dépenses. Par ailleurs, une approche conceptuelle plus équilibrée doit être développée afin de mieux appréhender les facteurs qui influencent le niveau des dépenses municipales.Résumé à l'intention des praticiensUn groupe de spécialistes en sciences sociales était fermement convaincu que les institutions officielles influençaient les relations sociales et politiques, la représentation des politiques et, par conséquent, les résultats des politiques. Plusieurs chercheurs ont examiné, depuis les années 1970, la question de savoir si les différentes formes de gouvernements municipaux influencent les résultats des finances municipales (comme le niveau des dépenses, les recettes et la dette) en se basant sur cette idée. La présente étude constate que la forme réformée de gouvernement municipal (les villes de type « council-manager ») ne se traduit pas par des dépenses par habitant moindres dans les fonctions municipales habituelles, même si les dépenses par habitant pour certaines fonctions sont parfois inférieures, comme dans la police. Cependant, étant donné que de plus en plus d'ouvrages font état de distinctions de plus en plus floues entre les villes traditionnelles de type « council-manager » et celles de type « mayor-council », notamment en raison du recrutement de gestionnaires professionnels dans de nombreuses villes de type « mayor-council », les études à venir devraient examiner si cet estompement des distinctions a des conséquences sur les résultats stratégiques municipaux tels que le niveau des dépenses dans les différentes formes de gouvernements. Il n'existe pratiquement aucune étude empirique sur cette question, notamment en raison des difficultés méthodologiques. Des études empiriques sur cette question aideraient dès lors les politiciens et les praticiens à déterminer les modalités de gouvernance à privilégier.

De 1999 à 2002, le programme CTE a constitué le principal mode d'application française du règlement de développement rural européen. Il était présenté comme l'instrument d'une territorialisation de l'action publique, au service d'un développement durable passant par la promotion de la multifonctionnalité de l'agriculture. L'évaluation réalisée à mi-parcours montre toutefois que ses conditions de mise en œuvre n'ont pas permis de réaliser pleinement ces ambitions. Il a permis la généralisation du principe de contractualisation des aides et conduit à introduire l'environnement comme un critère légitime de définition des pratiques agricoles. Néanmoins, les cadres de définition de ces contrats sont, très souvent, demeurés réduits à la seule sphère agricole et leur public à la frange relativement limitée des agriculteurs inscrits dans le jeu habituel des institutions départementales du développement agricole. Cette contribution décrit certaines des limites de ce programme autant que les avancées qu'il a permises. Les unes comme les autres constituent des éléments importants pour penser la politique agricole nationale et européenne en terme de territorialisation de l'action publique et de prise en compte des questions de développement rural. Le contrat territorial d'exploitation (CTE) constituait le principal instrument au service du projet de la Loi d'Orientation Agricole de 1999, concrétisant une « nouvelle approche de la gestion de l'intervention publique » dans une politique qui « prend en compte les fonctions économiques, environnementales et sociale de l'agriculture et participe à l'aménagement du territoire, en vue d'un développement durable »`renvoi id="re1no1" idref="no1" typeref="note"b1`/renvoib ainsi que le stipule l'article premier de la Loi d'Orientation Agricole du 9 juillet 1999.Résumé à l'intention des praticiensLa mise en place d'une politique innovante comme le Contrat territorial d'Exploitation (CTE) en France est révélatrice des aspects importants à prendre en compte dans la dynamique du changement dans les politiques publiques en général et agricole en particulier. Le CTE s'est en effet révélé un programme innovant sous plusieurs aspects : dimensions territoriale et contractuelle, prise en compte des fonctions économiques, environnementales et sociales de l'agriculture. Du point de vue général, l'expérience des CTE a mis en évidence le rôle des apprentissages et la difficulté (des bénéficiaires comme des administrations) à s'approprier un dispositif innovant tant par ses objectifs que par sa codification sous forme de contrat. En termes de politique agricole, le CTE a souligné les tensions entre les approches sectorielles et territoriales, entre les dimensions analytique des mesures du Règlement Développement Rural et globale du CTE. Parmi les explications, on peut souligner d'une part que les objectifs initiaux du CTE, de nature territoriale et globale, étaient sans doute difficilement généralisables rapidement sur un nombre important d'exploitations et d'espaces ruraux. D'autre part, les conditions de mise en œuvre (et notamment le financement par le RDR, la pression à la signature) ont été porteuses d'ambiguïtés voire de dérives par rapport aux ambitions affichées.

Le présent article porte sur les stratégies et les processus de révision des structures institutionnelles. Nous constaterons tout d'abord que les politiciens essaient souvent de revoir les structures institutionnelles des réseaux et qu'il convient donc de s'intéresser de plus près à ces stratégies, tant sur le plan théorique qu'empirique. Nous commencerons par présenter un bref cadre théorique afin de comprendre les changements institutionnels et de décrire les stratégies de révision des structures institutionnelles. Nous illustrerons ensuite ce cadre au moyen d'une étude empirique approfondie axée sur les changements institutionnels survenus dans le réseau néerlandais de la pêche à la suite des interventions de l'Union européenne. Nous commencerons par expliquer les interventions stratégiques de l'UE et examinons ensuite l'évolution des règles définies et redéfinies par les acteurs du réseau. Nous terminerons par une analyse de l'influence des interventions de l'UE en présentant notamment certaines réflexions sur la notion de révision des structures institutionnelles.Résumé à l'intention des praticiensL'élaboration des politiques fait face à un paradoxe. Bien qu'il soit généralement admis que les institutions sont difficiles à changer, beaucoup de politiciens procèdent à des changements institutionnels dans le but de modifier les résultats des politiques et les processus stratégiques. Étant donné que ces changements visent essentiellement des réseaux complexes d'acteurs engagés dans la production de résultats stratégiques ou la prestation de services, la mise en œuvre de ces interventions est encore plus difficile.Le présent article tente d'identifier et de comprendre les stratégies de révision des structures institutionnelles. Il explique également la façon dont les interventions de l'Union européenne, en l'occurrence dans le domaine des politiques de la pêche, définissent les compétences stratégiques nationales, en l'occurrence le réseau national néerlandais de la pêche. Mais notre article contient également une mise en garde. Les stratégies de révision des structures institutionnelles déstabilisent les structures nationales créées au fil des années. Elles menacent dès lors le capital social existant et suscitent également des incertitudes. Car une fois que les règles institutionnelles des réseaux ont été modifiées, les procédures nécessaires pour revenir en arrière sont longues et difficiles s'il s'avère que les interventions sont indésirables.

Cet article étudie l'application de l'analyse coût-avantage étendue aux options réelles (ECBA) au domaine de la formation en gestion et plus précisément en gestion publique. Bien qu'elle soit méthodologique, la présentation est faite de façon non mathématique et le langage utilisé est généralement accessible aux cadres et aux administrateurs. Après une introduction portant sur les principales caractéristiques de l'ECBA, nous étudierons son intérêt pour la formation en gestion de même que les options «call» (de vente) et «put» (d'achat) les plus pertinentes habituellement rencontrées dans la conception des formations en gestion publique. Nous examinerons les possibilités offertes par l'ECBA dans un certain nombre d'analyses récentes de la formation et établirons un programme de recherche susceptible d'accompagner ou de compléter le programme appliqué à l'infrastructure e à d'autres secteurs par plusieurs organismes, comme l'École supérieure italienne d'administration publique (Scuola Superiore della Pubblica Amministrazione, SSPA), certaines universités néerlandaises, la Banque mondiale.Remarques à l'intention des praticiensMême s'il est méthodologique, cet article s'adresse aux praticiens car a) pour la première fois, sans doute, la technique d'évaluation basée sur les «options réelles» est étudiée dans un langage non technique et non mathématique; b) il traite de la formation en gestion (et en particulier en gestion publique), un domaine déterminant dans tous les processus d'amélioration et de réforme de l'administration publique dans les pays développés et en développement.L'idée fondamentale est que dans un marché extrêmement flexible et mobile pour les cadres (entre les pays et au sein même de l'administration publique), l'analyse coût-avantage étendue aux «options réelles» (ci-après dénommée «ECBA») est un outil précieux pour la mise au point des politiques, des programmes et des projets, et ce d'un bout à l'autre de la politique, du programme ou du projet concernés.Même si des recherches et des expériences complémentaires sont nécessaires pour adapter la méthodologie et développer des techniques et des procédures pertinentes, il n'est pas toujours nécessaire de quantifier totalement les différentes « options réelles » ainsi que leur valeur. Il y a une quarantaine d'années, on soulignait la nécessité de penser en termes d'analyse coût-avantage (CBA – «Cost Benefit Analysis») dans le domaine de l'appréciation et de l'évaluation de la formation (Blaug, 1969; Coombs et Hallak, 1972; Becker 1975), même sans effectuer de calculs détaillés sur la base d'indicateurs actualisés de la valeur des projets. Dans le même ordre d'idées, les praticiens trouveront utile aujourd'hui, lorsqu'ils développent et évaluent les programmes de formation en gestion publique, de penser en termes d'ECBA afin de pouvoir apprécier pleinement l'éventail des possibilités (y compris les négatives) offertes ou non par les programmes et les projets de formation en gestion publique.

Cet article étudie l'impact des maires exécutifs élus sur le leadership et la gestion du gouvernement local britannique. Après une analyse des nouvelles structures administratives créées par la loi de 2000 sur le gouvernement local (« Local Government Act 2000 »), nous nous pencherons sur les trois thèmes que sont le gouvernement, la gouvernance et l'allégeance au sein des conseils municipaux. Nous nous servirons essentiellement des résultats d'entretiens menés auprès d'un groupe de maires élus pour la première fois en 2002 pour montrer que le maire élu au suffrage universel joue un rôle individuel plus important dans la direction du conseil local. Nous verrons aussi que les maires élus coordonnent de plus en plus les efforts des partenaires extérieurs dans la gouvernance plus large de la région, que des relations nouvelles et potentiellement problématiques se développent avec les conseillers élus et les agents supérieurs et qu'il existe un nouveau contexte politique local dans lequel le maire doit désormais opérer. Le maire élu est considéré à la fois comme un dirigeant et comme un gestionnaire. Il apparaît que les maires cherchent à établir une nouvelle relation directe avec le public, ce qui a une incidence sur le rôle d'autres représentants locaux. Enfin, nous examinerons l'extension possible de l'expérience des maires dans le cadre de la « modernisation » du gouvernement réélu en mai 2005. Bien que l'option liée au maire ait été choisie par un nombre limité de conseils seulement, notre conclusion est que le leadership et la gestion de l'autorité locale ont considérablement évolué dans ces villes.Résumé à l'intention des praticiensCet article étudie l'impact des maires directement élus sur le leadership et la gestion des gouvernements locaux britanniques. Le renforcement du rôle de direction joué par les maires implique que ceux-ci constituent une référence unique pour les décisions stratégiques et en matière de gestion. Les maires coordonnent de plus en plus les efforts des partenaires extérieurs dans la gouvernance plus large de la région et tissent de nouvelles relations avec les conseillers élus et les agents supérieurs. Le maire peut donner une orientation globale claire aux gestionnaires au sein de l'autorité, ou peut assumer une fonction opérationnelle, autrefois considérée comme l'apanage des fonctionnaires. L'un des maires a déclaré que l'une de ses principales missions avait consisté à « réaliser une percée » dans le réseau établi des fonctionnaires. Un autre expliquait que le maire « aide à assurer une meilleur coordination entre les fonctionnaires » et « encourage les fonctionnaires à réfléchir sans a priori ». La coordination interdépartementale peut également s'améliorer. Cependant, les fonctions de décideur et de coordinateur du maire peuvent entraîner des tensions avec les agents supérieurs, en particulier le chef de la direction. Ceux-ci ont dû repenser leur propre rôle en tenant compte de la responsabilité exécutive du maire. L'un des maires affirmait qu'il « reprenait le pouvoir des fonctionnaires pour le rendre aux politiciens ». Nous confirmons dès lors les données issues d'autres pays selon lesquelles la relation entre les maires et leurs responsables administratifs est déterminante dans le développement de leurs fonctions respectives.