Contenu du sommaire : Études d'impact et production normative

Cet article présente les enjeux propres aux études d'impact en Europe. Il propose une introduction historique et dresse un panorama des différentes pratiques des études d'impact. L'accent est mis sur la procédure de diffusion de cette innovation stratégique que constitue l'étude d'impact en Europe continentale et sur quelques réflexions à propos d'une possible dépendance au sentier dans le développement des institutions de l'étude d'impact. Le rôle des différents acteurs impliqués dans la procédure de l'étude d'impact est également analysé.

Les études d'impact sont devenues un outil majeur et novateur en matière de politiques publiques en Europe au cours de la dernière décennie. Ce phénomène est apparu au côté d'autres instruments, comme les indicateurs, en lien avec le développement de la culture de l'évaluation des politiques publiques ainsi que de la production normative. Bien que l'existence d'une grande variété de pratiques et d'interprétations rende difficile tout effort pour en donner une définition précise, cette contribution dresse une typologie des études d'impact en Europe fondée sur une analyse empirique de sa pratique par l'Union européenne dans 25 de ses États membres, tout en apportant une réflexion théorique portant sur l'interaction de cette forme d'expertise avec la politique.

L'institutionnalisation de l'étude d'impact des réglementations dans l'Union européenne a permis une amélioration de la prise de décision. Elle révèle cependant des incohérences dues au trop grand centralisme dans le dessin et la conduite de l'outil. C'est le résultat du volontarisme de la Commission européenne et de la procrastination du Parlement et du Conseil. On observe un réveil bienvenu de ces institutions vis‑à‑vis de l'outil administratif. Il doit cependant être raisonné pour ne pas conduire à d'autres incohérences. Dès lors, un nouvel accord interinstitutionnel, portant notamment sur la coopération des institutions dans leurs comportements pré‑décisionnels, devient urgent.

Il y a une dizaine d'années, la Commission européenne a adopté, pour la première fois, une procédure exhaustive d'étude d'impact qui avait pour objectif de renforcer la qualité des propositions législatives élaborées par ses services. Dans la foulée, le Parlement européen et le Conseil se sont officiellement engagés à adopter des procédures similaires lors de la révision des propositions de la Commission. Par la suite, les lignes directrices d'étude d'impact édictées en 2005 et 2009, le comité d'étude d'impact créé en 2007, la transition vers une « réglementation intelligente » et, enfin, la « réglementation affûtée » ont conduit à la consolidation de cette étape au sein du processus d'élaboration politique de la Commission, même si une certaine confusion demeure toujours en ce qui concerne la méthodologie, le focus général et le niveau de transparence. Plus inquiétant, le Parlement et le Conseil n'ont pas réussi, pendant plusieurs années, à mettre en œuvre leurs propres études d'impact, malgré leur engagement. Si le Parlement est parvenu, en 2012, à créer sa première direction de l'évaluation de l'impact ex ante, le Conseil paraît loin de franchir ce pas. Le présent texte se penche également sur les défis actuels, en proposant dix propositions de réforme.

L'intérêt accru porté à la procédure de l'étude d'impact en France illustre les tensions entre les conceptions traditionnelles du droit administratif et les tendances contemporaines. L'expertise de la fonction publique et son isolement par rapport aux questions politiques quotidiennes visaient traditionnellement à préserver la vision républicaine française de l'intérêt général face aux pressions partisanes et court‑termistes des acteurs politiques. Alors que la confiance dans la fonction publique fait l'objet d'une constante érosion, l'État se trouve face à une aspiration grandissante à plus d'ouverture et de participation publique d'une part, et à une demande accrue de justification plus systématique et objective de l'action publique d'autre part. Les développements à venir ne sont pas clairement définis, mais tous les éléments sont réunis pour consolider les récentes réformes qui confirment une montée en puissance de l'étude d'impact dans le processus d'élaboration des politiques publiques.

Il est reconnu depuis longtemps que, pour promouvoir de meilleures politiques ou des politiques « intelligentes », les décideurs politiques devraient disposer de meilleures informations ou connaissances et élaborer ces politiques en s'appuyant sur des données factuelles. Tel est précisément ce que permet l'étude d'impact de la réglementation. Elle devrait, à ce titre, être intégrée plus largement dans les procédures de prise de décision. Cependant, au quotidien, ce dispositif technico‑instrumental de résolution des problèmes n'est souvent que peu appliqué à la conception des politiques publiques. Cet article analyse et compare les procédures formelles d'études d'impact de la réglementation dans neuf pays d'Europe centrale et orientale et propose quatre modèles d'institutionnalisation de cet outil : technico‑instrumental, stratégique, symbolique et de non‑usage. Si l'étude d'impact a été renforcée ces dernières années, certaines procédures ont été mal appliquées de sorte qu'elle joue toujours un faible rôle dans la prise de décision.

Cet article examine le rôle joué par l'étude de la répartition des impacts d'une règlementation, laquelle vient en complément de l'analyse « coûts‑avantages ». Il discute les façons dont cette analyse distributive peut affecter l'évaluation d'une politique publique. L'utilité d'une telle étude est accrue pour les pays développés et émergents, dont nombre d'entre eux font face à des problèmes extrêmement pressants de pauvreté et d'inégalité et pour qui la répartition des coûts et des bénéfices peut avoir des conséquences sociales importantes. Examinant les effets distributifs de chacune des options à la disposition des responsables politiques, les auteurs concluent que certains types d'analyse distributive sont susceptibles d'offrir une meilleure prise de décision.

Que font exactement les gouvernements, les organisations internationales et d'autres acteurs lorsqu'ils affirment vouloir évaluer de manière systématique tout projet de règlementation ? Les autorités en charge des politiques de régulation utilisent-elles vraiment les résultats produits par les instruments d'analyse fondés sur des données factuelles ? Cet article envisage deux dimensions de l'étude d'impact : le champ et la portée de l'analyse empirique, à la base de toute étude d'impact, et l'utilisation qui en est faite. Celles‑ci servent à dresser une typologie explicative. À partir de ces deux points de vue, nous avons passé systématiquement en revue la littérature existante, pour y repérer les angles morts et en tirer des leçons. Enfin, un tableau retrace les liens entre qualité et utilisation de l'analyse, montrant ainsi la manière dont des recherches ultérieures pourraient devenir moins descriptives.

Cette contribution vise à explorer le rôle que le juge est amené à jouer dans le cadre des études d'impact de projets de loi ou d'actes réglementaires, et tout particulièrement leurs interactions, qui sont de plus en plus fréquentes. Elle montre comment ces instruments d'évaluation de l'impact législatif améliorent la rationalité et le caractère démocratique du processus décisionnel, mais aussi sa transparence et son accessibilité au public, tout en le soumettant à un contrôle juridictionnel de plus en plus approfondi. Au vu de l'utilisation accrue des instruments d'étude d'impact par les juridictions, celles‑ci – lorsqu'elles sont amenées à décider de la légalité d'une mesure législative – ne se focalisent plus exclusivement sur le résultat du processus décisionnel, mais davantage sur la procédure ayant amené à l'adoption de l'acte en cause. Après avoir systématisé les différentes possibilités de « rencontres » entre les études d'impact, d'une part, et les juridictions, d'autre part, cet article identifie – à travers une analyse de la jurisprudence développée par des juridictions nationales et internationales – les conséquences normatives résultant de ces rencontres. Nous démontrerons que si l'inclusion des études d'impact dans le processus décisionnel empêche les décideurs politiques de prendre des décisions irrationnelles, leur intégration progressive dans le contrôle juridictionnel amène les juges à ne plus décider sur la base d'intuitions ou d'anecdotes, mais plutôt à se fonder sur des arguments empiriquement solides. Ce procédé vertueux est susceptible d'améliorer le cycle d'élaboration des politiques publiques.

L'article a pour objet d'analyser l'influence sur le travail parlementaire de l'obligation de mener une étude d'impact des projets de loi introduite par la révision constitutionnelle de 2008 . Cinq ans d'application de la réforme révèlent les prémices d'une évolution du rôle des assemblées dans le processus législatif. Si l'étude d'impact n'améliore pas substantiellement les conditions d'élaboration de la loi, elle constitue un référentiel permettant au Parlement d'exercer un contrôle plus vigilant de l'« activité législative du Gouvernement ». La réforme se révèle donc en mesure de favoriser un certain « retour » du Parlement dans le processus législatif, mais par le biais d'une mutation de son rôle.

Les débats sur les pratiques psychiatriques se réfèrent souvent au terme d'institution, dont l'hôpital est emblématique. Caractérisée par la politique de sectorisation, la réforme de la psychiatrie en France ne relève a priori pas d'une « désinstitutionalisation », terme largement utilisé dans les pays anglo‑saxons pour décrire la politique de fermeture des asiles psychiatriques. Cet article fournit pourtant des éléments suggérant qu'il y a bien une désinstitutionalisation de la pratique psychiatrique. À partir de l'exemple de l'hôpital du Vinatier, il montre que les transformations de l'organisation du soin psychiatrique ont été régulées par un double processus de réduction du mandat psychiatrique et de rapprochement avec les politiques de santé.

L'article s'intéresse à la création en France d'une administration du développement durable au niveau régional. Il éclaire les choix de structuration de cette bureaucratie émergente à partir d'une étude décrivant la conception des 21 directions régionales de l'écologie, de l'aménagement et du logement (DREAL) issues de cette réforme. Il présente les principales architectures institutionnelles retenues et met en évidence l'influence respective des acteurs centraux et régionaux sur les choix d'organisation de ces services. Il montre enfin que si les directions régionales reprennent pour partie les modèles ministériels antérieurs, elles sont en même temps des lieux où s'inventent des formatages administratifs originaux, non programmés par l'administration centrale et différenciés selon les régions.