Contenu du sommaire : Public, privé : espaces et gestion. Actes du Second colloque international - Lyon - 15/16 décembre 1986 (Première partie) - Construction de la dualité : une invention ambiguë.

A partir du Xlle siècle, à la suite de la découverte des textes du droit romain, les juristes ont tenté de délimiter les champs du droit public et du droit privé. Cette discussion d'école occupe une place secondaire dans les débats du temps et n'a qu'un écho réduit dans la pratique où s'impose une distinction d'une très grande souplesse, celle de l'utilité commune. Dans cette société médiévale fixiste qui considère le Droit comme immanent et immuable, le roi apparaît comme un garant et ses interventions sont réduites. Jusqu'au milieu du Xllle siècle il légifère par ordonnances en matière de droit privé puis abandonne le contrôle de ce droit à ses cours de justice qui vont se perfectionnant. Les crises du XlVe siècle entraînent un renversement de la position royale : d'anbitre et de garant d'un droit préexistant et immanent, le roi se transforme en source du droit et l'utilité publique se confond avec ses propres intérêts. Ce changement radical au niveau des conceptions n'entraîne cependant pas un bouleversement dans l'exercice pratique du pouvoir législatif. Au Xlle comme au XVe siècle la summa divisio chère aux juristes contemporains n'apparaît nécessaire ni aux théoriciens ni aux off tiers royaux.

La tâche des hauts fonctionnaires est incroyablement difficile. Ils doivent acquérir rapidement la maîtrise de sujets compliqués, résoudre de vieux problèmes tout en définissant de nouvelles orientations, et diriger une bureaucratie circonspecte. Les exigences auxquelles sont soumis ces fonctionnaires, au plan du savoir et de l'émotivité, sont stupéfiantes, notamment parce que leur allégeance fait l'objet depressions contradictoires. Devant qui les hauts fonctionnaires sont-ils responsables, et de quoi ? En premier lieu, ils sont responsables devant un gouvernement élu, mandaté par le peuple pour gouverner efficacement dans le cadre de politiques particulières. Ils sont aussi responsables devant un système de gouvernement permanent et face à un corps de lois, de règlements et de coutumes qui définissent formellement ses responsabilités. Ils sont encore responsables devant ce que l'on pourrait appeler un troisième collège de groupes et d'intérêts organisés ou informels qui font sentir une influence grâce au pouvoir qu'ils ont d'offrir ou de supprimer leur soutien politique et leur considération. Enfin, ils sont responsables devant eux-mêmes, face aux motifs qui les ont conduits à l'origine, à accepter leur charge et aux croyances et valeurs qui guident leurs actions. Au sens le plus large, chaque groupe - y compris celui qui est composé d'eux- mêmes - attend des hauts fonctionnaires qu'ils agissent loyalement et à bon escient. Mais ces attentes sont généralement conflictuelles et les hauts fonctionnaires deviennent l'objet de supplications et la cible des critiques : ils apparaissent au grand pur, sont la proie de controverses, sont mis sur la sellette. Le problème central auquel ces responsables sont confrontés consiste à décider comment affecter les ressources qu'ils maîtrisent de façon à obtenir les meilleurs résultats possibles dans la situation dans laquelle ils se trouvent. Les choix sont rarement évidents. Dans cet article, j'expose le rôle du haut fonctionnaire, considéré comme un individu qui s'efforce de son propre chef de faire aussi bien que possible face à des exigences contradictoires. Cet examen sera à la fois théorique et pratique. Mon objectif est d'offrir une perspective conceptuelle unificatrice à propos des rôles distincts et contradictoires qu'un haut fonctionnaire doit jouer et de suggérer les implications pratiques de cette perspective. La nécessité d'un traitement théorique du sujet est bien d'être universellement reconnue. Les démarches orientées vers la conceptualisation du management public sont généralement le sous-produit d'analyses de phénomènes considérés comme plus universels, comme les comportements collectifs et le comportement des organisations, la prise de décision, l'autorité. Dans la première section de cet article, je tenterai de préciser certains éléments théoriques relatifs au management public. Dans la deuxième section, j'avancerai quelques-unes des implications pratiques auxquelles conduit, à propos du management public, une réflexion qui s'inspire de la théorie et qui tire parti de l'éclairage fourni parcelle-ci.

Le rôle de l'Etat fait l'objet d'une controverse idéologique entre la droite, pour qui l'excès d'intervention de l'Etat sape les incitations à investir et à travailler, et la gauche, pour qui l'Etat doit intervenir pour orienter le développement et assurer la solidarité sociale. Les rare études empiriques existantes montrent qu'il n'y a pas de lien de causalité nette entre la taille de l'Etat, la vigueur de la croissance et l'ampleur de la solidarité sociale. Il faut donc trouver d'autres facteurs explicatifs. La logique de faction collective et des groupes organisés en vue d'une action collective peut servir à expliquer l'ampleur de la redistributbn du revenu et la force de la croissance économique. En particulier, plus la configuration des groupes est stable, plus les réalisations économiques sont médiocres. Plus la souveraineté s'exerce sur un vaste espace en mettant hors circuit les petits groupes d'intérêts particuliers, plus la croissance est vigoureuse. Plus les groupes se font présents, plus les pressions redistributh/es sont fortes, la redistribution s'effectuant essentiellement au sein des classes dotées de revenus intermédiaires, ce qui conduit à des inefficiences. Finalement, équité et efficience ne sont pas, le plus souvent, contradictoires.

L'analyse des carences hors marché n'a pas, jusqu'ici, été poussée aussi loin que celle des déficiences du marché. Cette lacune, qui ne permet pas d'asseoir une comparaison entre sphère marchande et sphère non marchande, doit être comblée. Les critères d'après lesquels sont mesurées les carences du marché sont essentiellement l'efficience statique dans l'affectation des ressources et l'efficience dynamique qui améliore le rapport efficacité/coût, à côté du critère de l'équité dans la répartition. Au regard de ces critères, les principales formes de carences du marché tiennent aux effets externes, aux rendements croissants, aux imperfections du marché, et à finéquhé dans la répartition. Dans le cas des carences hors marché, il manque de mécanisme conciliant coûts et avantages sociaux d'un côté, et coûts et avantages privés, de l'autre. Les conditions réelles et perçues de la demande non marchande, et principalement la déconnexion entre charges et avantages, et le taux d'actualisation élevé des responsables élus, peuvent entraîner de sérieuses distorsions dans les programmes publics. Les conditions de l'offre non marchande (difficulté de mesure du produit, production monopolistique, flou de la technologie, absence de mécanisme de cessation d'activité) expliquent aussi les carences hors marché, qui peuvent prendre différentes formes. La nature et l'ampleur des carences hors marché permettent de conclure qu'il n'y a pas un choix absolu entre sphères marchande et non marchande, que le marché est souvent plus efficient que l'Etat, mais que celui-ci peut améliorer le fonctionnement du marché, de même que le marché peut améliorer le fonctionnement de l'Etat.

Le présent article se propose de soutenir qu'il existe une conception gerial de la dualité public/privé. Cette proposition paradoxale s'oppose aux conceptions de la dualité qui résultent des approches comparantes, juridiques, économiques et politiques. Chacune de ces conceptions peut être exprimée par la façon dont elle définit la condition subordonnée du management. Il sera montré que la conception managériale de la dualité consacre la crise des principes qui permettraient de définir un lien de subordination entre la sphère propre de ces principes et la sphère de la pratique à laquelle est censé appartenir le management. Ce pourquoi le management peut émerger dans la sphère des principes et ce pourquoi du reste, il ne saurait s y réduire. L'approche proposée est historique. Une première partie est consacrée à montrer comment l'émergence du management est liée à l'histoire de la frontière public/privé. Cette histoire conduisant de la définition de la frontière à sa crise radicale. Une deuxième partie montrera comment la crise de la frontière conduit à la nécessité d'une gestion de la frontière. Une troisième partie montrera comment la crise de la frontière condamne toute organisation à chevaucher la frontière. Le management qui en résulte pouvant de ce fait être appelé le management sur la frontière.

Depuis 1979, le gouvernement THATCHER a tenté de remodeler radicalement la frontière entre secteur public et secteur privé. Cet article examine les moyens utilisés, en se concentrant sur la politique de privatisation (définie au sens large), dont la portée a été considérable, et les limites de cette tentative. Il montre qu'elle a débouché sur certaines réussites, mais qu'elle se caractérise aussi par des incohérences et des contradictions. En conclusion, il est fallacieux de raisonner en termes de dualité public/privé ; il est plus précis de parler d'une mosaïque de relations changeantes.

Une définition exclusivement "économique1' du couple "public/privé'' est insuffisante pour décrire et comprendre les processus, apparemment contradictoires, concernant les rapports entre ces deux sphères en Italie pendant les derniers trente ans. Le trait le plus intéressant et paradoxal du cas italien est en effet l'atrophie et l'hypertrophie parallèle soit du public soit du privé. En adoptant plusieurs points de vue, l'article distingue donc trois phases. Pendant la première, correspondant aux années 60, on remarque soit l'expansion idéologique et pratique du domaine public, soit la demande de nouveaux droits de citoyenneté. La deuxième phase, c'est-à-dire les années 70, est caractérisée par de grands processus de mobilisation collective, par la croissance de l'économie étatisée et des contrôles publics, aussi bien que par l'obtention d'importantes garanties dans le domaine de la liberté individuelle. La troisième phase est enfin celle des années 80, quand la relance de l'économie de marché, des consommations et des investissements privés, de l'idéologie individualiste se croise soit avec le déclin de la participation politique, soit avec la demande d'une autorité étatique plus forte et plus efficace.

"Espace public et intérêts privés entretiennent aux Etats Unis une relation complexe et profondément différente de celle qui se manifeste en Europe Continentale. Les réformes des années 1970, appuyées notamment par les groupes de pression dits "d'intérêt public", n'ont fait que renforcer la fragmentation du Congrès et faciliter sa pénétration par l'ensemble des intérêts sectoriels qui ont su s'adapter aux nouvelles caractéristiques de la décision politique à Washington.

La distinction droit public - droit privé, généralement présentée comme la division fondamentale du droit, a fait l'objet de critiques très vives de la part des théoriciens positivistes. On tente de montrer ici qu'elle présente néanmoins une signification dans le droit positif français et qu'elle peut s'expliquer par la structure de l'ordre juridique.

La thèse de cet article est que l'absence d'une distinction "public/privé11 dans le droit anglais est un accident historique dû à l'instauration au XIXème siècle d'une Cour suprême de justice compétente pour toutes les affaires. Cette compétence a été consolidée en 1947 quand il est devenu possible de poursuivre la Couronne directement et non seulement indirectement par l'intermédiaire de ses agents. Le seul signe d'une compétence distincte tient au fait que, dans les cas où la légalité de l'action administrative était contestée, on pouvait obtenir réparation auprès d'une formation spéciale de la Haute Cour. On soutient qu'à l'intérieur de ce cadre, un système de droit administratif acceptable a pu se développer et que sa substance et son ampleur sont directement comparables à celles des systèmes continentaux. La distinction "public/privé'' ne joue pas, dans ce modèle de droit administratif, le rôle central qui est le sien dans les systèmes continentaux et les tentatives qui ont été faites pour l'importer ont abouti à d'importants dysfonctionnements.