Contenu du sommaire : Tendances récentes à l'universalisation de la protection sociale : observations et enseignements

Cet article explore la façon dont, en France, la réalisation du projet d'universalisation, entendu ici comme l'accès à la protection sociale sur le seul critère de résidence sur le territoire, est limitée par les restrictions introduites depuis le xixe siècle pour les étrangers vivant sur le territoire. Cependant, ces restrictions, d'abord fondées sur la nationalité renvoient désormais à la régularité du séjour des personnes étrangères, condition généralisée par la loi de 1993, soumettant partiellement les objectifs des politiques de protection sociale à celles de contrôle des flux migratoires. Dans le cadre de la loi sur la couverture maladie universelle, la création en 1999 de l'aide médicale d'État, dispositif de couverture des besoins de soins exclusivement réservé aux personnes étrangères qui ne peuvent justifier d'un titre de séjour, est significative de l'exception que peut constituer la santé à cette logique d'exclusion mais aussi de l'impossible accès au droit commun pour les personnes étrangères résidentes en situation irrégulière.

L'étude d'impact de la loi du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels qui a élargi le champ d'application du compte personnel de formation (CPF), témoignait déjà d'une vocation universelle : « En plus de couvrir les salariés, le compte personnel d'activité sera applicable aux indépendants et aux conjoints collaborateurs ainsi qu'aux volontaires du service civique. Ce faisant, la loi permet au principe d'universalité du CPF de prendre corps et de sécuriser les parcours professionnels tout au long de la vie […] ». Le projet de loi « pour la liberté de choisir son avenir professionnel » adopté définitivement par l'Assemblée nationale le 1er août 2018 inscrit « le CPF rénové » dans la même perspective. Il en va de même du conseil en évolution professionnelle (CEP) ainsi que de la réforme de l'assurance chômage dont l'étude d'impact souligne l'ambition « universaliste ». Celle-ci se heurte cependant à un obstacle juridique majeur, qui se manifeste lorsque le processus a un objectif professionnel. C'est le cas pour les travailleurs salariés, subordonnés à leurs employeurs et par conséquent soumis au pouvoir de ce dernier sur le choix et les modalités de la formation. La transformation de cet outil en un véritable droit universel à la formation dépend donc des conditions réelles de son utilisation et de l'effectivité du dispositif. Il convient alors de mesurer l'opposabilité des droits attachés aux individus et leur justiciabilité, ainsi que la capacité réelle du modèle à garantir un accès universel à la formation tout au long de la vie.

Cet article s'intéresse aux réformes fiscales intégrant un revenu universel pour remplacer le RSA, la prime d'activité et éventuellement les aides au logement. Présentant le revenu universel et la réforme fiscale qui le finance comme une réforme globale dont il faut analyser les effets redistributifs, il formule une proposition de revenu universel à 548 euros par mois, financé en intégralité par une réforme de l'impôt sur le revenu. Il rend compte des effets redistributifs d'une telle proposition à partir de cas-type, puis sur un échantillon de 821 815 individus représentatifs de la population française : hausse du revenu disponible pour les travailleurs pauvres et les couples modestes et baisse du revenu disponible à partir d'un seuil de revenu suivant le type de ménage. Il met aussi en évidence l'intérêt d'une telle mesure pour supprimer le non-recours au RSA et pour réduire l'incertitude des bénéficiaires. Il identifie aussi les perdants de cette réforme et pose certaines problématiques qui lui sont propres comme la question de l'avenir des dépenses fiscales.

L'universalité des droits est généralement présentée comme contradictoire avec un financement par cotisations sociales : celles-ci seraient par nature régressives, notamment en raison de plafonnements, et devraient financer exclusivement des droits contributifs ; à l'inverse, un financement par l'impôt sur le revenu (IR) serait davantage progressif et pourrait financer des droits universels. À partir d'une base de microdonnées comparatives à l'échelle des ménages (LIS, 22 pays de l'OCDE), nous remettons en perspective cette opposition a priori. D'une part, notre analyse montre que les cotisations sociales sont globalement redistributives : ainsi, des cotisations élevées n'entraînent pas une moindre redistributivité. D'autre part, les cotisations sont en réalité complémentaires à l'IR dans la réduction des inégalités tout au long de la distribution des revenus. En bas de la distribution des revenus, les cotisations compriment les inégalités par une progressivité marquée – en combinant effets de barème et d'assiette – et, lorsque les cotisations deviennent régressives (souvent tardivement dans l'échelle des revenus), l'IR prend le relais de la compression des inégalités.

L'institution d'une protection universelle maladie (PUMA) ou bien la volonté annoncée par l'actuel gouvernement de mettre en place une assurance chômage plus universelle et plus juste attestent de la vigueur de l'objectif d'universalisation de la protection sociale. Sa réalisation n'est toutefois pas sans soulever quelques interrogations tenant à la gestion et au financement du système. En particulier, on peut se demander si le paritarisme, érigé au cours du siècle dernier comme mode de gestion vertueux, est en mesure d'être accommodé à l'extension de la protection sociale à de nouvelles catégories d'assurés et à la fiscalisation de ses ressources. S'il est aujourd'hui avancé telle une évidence que la montée en puissance de l'universalité de la couverture de certains risques devrait nécessairement entraîner une remise en cause de la place du paritarisme, à plus ample examen cette liaison ne va pas de soi et tient moins d'une nécessité logique que d'un projet politique.

Cet article a pour objet d'analyser les différents sens de la notion polysémique d'universalisation, utilisée fréquemment dans le champ de la protection sociale ou du droit social.La spécificité de ce domaine rend délicate la simple transposition de l'universalité associée aux droits individuels.De même, l'emploi de ce terme pour désigner l'extension de l'objet ou du périmètre d'un droit social que l'on généralise n'est légitime qu'à certaines conditions, que l'on s'efforcera de préciser.Mais l'évolution récente la plus significative se mesure lorsqu'on observe la substitution, par exemple dans la problématique du revenu universel, d'un référent centré sur la personne à un référent lié traditionnellement au travail, à la condition sociale ou familiale.À travers la notion d'« universalisation » s'exprime alors l'exigence d'inconditionnalité que l'on revendique pour un droit social pris dans sa dimension symbolique.

En France, l'histoire de la protection sociale suggère que son universalisation n'a jamais cessé d'être présente de 1945 à nos jours sous la forme de politiques sociales sectorielles, sans parler des tentatives, législatives ou projetées, plus ou moins abouties. Mais rapprochée de la citoyenneté sociale et assise sur la solidarité nationale, l'universalisation pourrait devenir plus qu'une perspective pour peu que le besoin social correspondant s'exprime, le besoin n'étant pas inconnu du droit.À cet égard, le droit social, qui a été à la source de catégories juridiques nouvelles, pourrait trouver une occasion supplémentaire de se manifester au sein d'un État social reconsidéré dans ses fonctions, avec l'apparition d'une présomption de besoin résultant de la seule appartenance de la personne à la société.Le droit social, longtemps envisagé dans sa seule dimension de droit objectif, ne pourrait ainsi empêcher que les droits sociaux soient considérés comme des droits subjectifs à portée individuelle, prenant forme de garanties sociales d'un type nouveau, en raison de la montée en puissance de la personne dans le champ du droit social.

Les systèmes « bismarckiens » de protection sociale de l'Europe de l'Ouest sont fortement remis en question du fait de leur relation étroite au travail et au statut familial. La France est particulièrement concernée. Elle a déjà réalisé des avancées significatives dans la logique des droits individuels et universels pour répondre à l'instabilité familiale, à l'alternance entre chômage et précarité de l'emploi, aux ruptures professionnelles et aux besoins de formation tout au long de la vie. Mais ces avancées butent sur des obstacles institutionnels, financiers et politiques. Leur poursuite, comme le montre l'article, nécessite des changements conceptuels importants. Il s'agit d'aller vers une protection sociale « proactive », intégrative et préventive dans la logique du développement humain. Tout l'enjeu consiste à trouver le bon équilibre entre les régimes assurantiels et les nouvelles générations de droits individuels et universels.

En l'absence des mécanismes institutionnels efficaces de redistribution des richesses comme c'est le cas dans la plupart des pays d'Afrique, l'assurance maladie universelle (AMU) se pose en seul véritable rempart de lutte contre la pauvreté et la justice sociale. C'est ainsi que sous l'influence des recommandations des institutions internationales, plusieurs pays s'inscrivent dans cette ligne de financement solidaire des dépenses de santé. Cependant, mettre en place et soutenir cette politique implique une définition claire du panier de soins adapté à la fois aux besoins de santé, à la capacité de leur financement et à la participation des populations. Car un panier de soins insolvable hypothéquerait la pérennité et la viabilité d'une politique d'AMU, considérée comme facteur protecteur de la pauvreté liée aux dépenses de santé en Afrique. Ce travail tire son idée des efforts et recherches de pistes que déploie actuellement la République du Congo pour parvenir à l'AMU. Il s'agit ici de promouvoir la protection sociale sous l'angle de l'AMU, et d'examiner l'intérêt de définir le panier de soins, en proposant des aspects méthodologiques fondés sur des critères simples mais pertinents que sont : l'analyse coût-efficacité, la protection financière, la charge de morbidité, les préférences des citoyens et les valeurs sociétales. Cet article plaide donc en faveur de la prise en compte de ces critères qui servent d'éléments méthodologiques précieux permettant d'établir un équilibre entre l'offre et la demande des soins de façon durable.

Au Cameroun, d'après les statistiques du Bureau international du travail (BIT), en 2011, sur une population active estimée à 8,4 millions, seuls 580 200 personnes sont couvertes par la Caisse nationale de prévoyance sociale (CNPS) (ce qui correspond à un taux de couverture relativement bas de moins de 7 %). Cette couverture sociale concerne uniquement les salariés du secteur privé structuré régis par le Code du travail et exclut une grande majorité des travailleurs du secteur privé informel. Cette faible couverture sociale s'explique par les difficultés à faire passer les réformes pour l'universalisation de la protection sociale. L'objectif de cet article est d'abord d'évaluer, à travers l'histoire, les réformes de la protection sociale menées au Cameroun depuis les années 1990 et leurs limites, et ensuite de proposer des solutions afin de développer le système de protection sociale. De l'étude, il ressort que les réformes de la protection sociale au Cameroun introduites depuis les années 1990 n'ont été que marginales. Elles sont demeurées ancrées sur la seule viabilité financière du régime CNPS sans avoir défini au préalable une véritable politique globale d'élargissement de la couverture sociale à toutes les couches de la population. Les réformes sont restées inscrites selon une logique du « haut vers le bas » (top down), la protection sociale étant d'abord mise en place pour les catégories favorisées puis progressivement étendue. Face à la persistance du déficit de couverture sociale, de la pauvreté et de la vulnérabilité, une nouvelle logique d'extension doit désormais être mise en place, cette fois-ci selon une logique du « bas vers le haut » (bottom up), qui part des plus défavorisés.

Partant du constat que les représentations d'une maladie influent sur la prise en charge que les médecins en proposent, une équipe de recherche multidisciplinaire s'est intéressée aux représentations et à la prise en charge de la dépression chronique par les médecins généralistes, au moyen de focus groups. Dans un premier temps, nous présentons les types de patients qui sont décrits par les médecins généralistes lorsqu'est évoquée la dépression chronique. Dans un second temps, nous nous intéressons aux savoir-faire et aux savoir-être qui sont déployés par les généralistes pour faire face à ces situations complexes. Enfin, nous interrogeons la place qu'occupent les antidépresseurs dans la prise en charge de cette maladie. Il apparaît que la prise en charge proposée par les généralistes relève davantage d'un cadre conceptuel de médecine générale – qui pourrait s'appliquer à différents troubles psychiques ou psychosomatiques – que d'une compréhension spécifique de la dépression chronique.

L'article examine l'émergence d'un marché de l'assurance santé complémentaire en France au cours des vingt dernières années. Nous y développons l'idée que, loin d'avoir suivi une trajectoire univoque, cette évolution résulte de la rencontre de plusieurs séries de réformes partiellement indépendantes : les directives européennes « assurances » et « Solvabilité 2 » ; le développement des réseaux de soins, encouragé par les pouvoirs publics ; et plus récemment, l'obligation faite aux entreprises du secteur privé de fournir une couverture complémentaire à leurs salariés. Si chaque réforme concourt au renforcement d'un marché du risque santé, nous insistons sur le fait qu'elles répondent à des logiques et mobilisent des acteurs spécifiques. Dans ce contexte, l'article montre les tensions induites par cette pluralité de « mises en marché », qui s'accompagne d'une complexification de la régulation de l'assurance santé complémentaire dans le système français.