Contenu du sommaire : L'action publique au défi de l'urgence écologique

La variation des noms du ministère chargé de l'écologie permet de saisir la difficile institutionnalisation de cette thématique. Elle traduit le positionnement ambigu des élites dirigeantes face à l'environnement et de leurs hésitations dans la construction d'un appareil d'État dédié à la prise en charge de cet enjeu. L'article tente de montrer que la construction institutionnelle de l'environnement, loin de constituer un élément perturbateur, contribue à la poursuite d'une politique de croissance et de développement. Il est alors subordonné à une politique cornucopianiste (représentation prométhéenne de l'action politique, technologique et croissantiste). Doté d'une autonomie décisionnelle réduite, ce ministère devient le supplétif des autres politiques jugées prioritaires (aménagement, production industrielle et agricole…). Désormais, sous couvert de développement durable puis de transition écologique, il s'agit de poursuivre le développement d'une croissance verte, qui contribue à reléguer l'urgence écologique.

Dans cet article, nous proposons de prolonger les bilans dressés en 2010, dans cette revue, dans un contexte encore très marqué par le Grenelle de l'environnement d'une part, et la Révision générale des politiques publiques, d'autre part. Pour ce faire, nous nous centrons sur un champ particulier : celui de la protection de la nature, et sur les recompositions institutionnelles survenues au cours des dix dernières années. Cette perspective permet d'apporter un nouvel éclairage aux débats relatifs à l'influence de la Nouvelle Gestion Publique sur les politiques environnementales. La persistance d'influences évoquant des vents poussant dans des directions contraires, continue à caractériser l'action publique en matière de protection de la nature.

Perçues à la fois comme concurrentes des missions de police administrative de l'eau et comme non essentielles à l'activité de l'État, les missions d'ingénierie publique ont été supprimées en 2008. À partir de l'analyse des effets de cette réforme, cet article discute l'évolution de la capacité de l'administration territoriale de l'État à agir pour protéger l'eau et les milieux aquatiques. Les résultats d'une enquête de terrain conduite dans trois départements français entre 2014 et 2019 nous montrent que la réforme conduit l'administration territoriale de l'État à affirmer sa posture régalienne et, par là même, à durcir l'application formelle de la réglementation sur l'eau. Mais cette évolution a lieu parallèlement à l'institutionnalisation d'un fonctionnement « en mode dégradé » des administrations au détriment des finalités de l'action publique environnementale et de l'acceptation sociale du droit de l'environnement.

Cinq ans après la parution de la loi « NOTRe », la première génération des « schémas d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires » (SRADDET) affiche globalement des stratégies de rupture avec les modèles d'aménagement en vigueur : ils marquent un tournant quant à l'inscription des sujets environnementaux dans l'aménagement. L'élaboration de ces visions prospectives est certainement l'un des résultats les plus probants de ces premiers schémas. Pour autant il ne s'agit pas d'une nouvelle modalité de planification, ces schémas ayant eu à intégrer des schémas préexistants inscrits au sommet de la hiérarchie des schémas d'urbanisme. Entre un contexte très évolutif des politiques nationales de la transition écologique depuis 2015, l'urgence d'agir et l'affirmation du bloc local, les SRADDET devront trouver leur place. La dimension prescriptive très peu encadrée qui leur a été conférée par le législateur ne s'est pas révélée opératoire. Aussi dans la phase de mise en œuvre qui s'esquisse, les régions vont devoir affirmer leur rôle de chef de file et mobiliser les instances de dialogues avec les territoires et l'État pour faire vivre les avancées de ces documents.

Toutes les politiques l'affirment désormais : la transition écologique ne se fera pas sans les citoyen·nes. Mais cette institutionnalisation de la participation citoyenne dans l'action publique environnementale s'opère en trompe-l'œil : elle vise moins à renforcer la démocratie environnementale qu'à gouverner la transition écologique par la responsabilisation et la mobilisation d'écocitoyen·nes. La participation citoyenne suit une trajectoire de dépolitisation, elle se diffuse avant tout comme instrument de l'État mobilisateur. Elle change alors de logique : il ne s'agit plus de participer à la discussion sur les principes d'actions, mais de participer à l'exécution de l'action publique.

L'accélération de la crise climatique bute sur les difficultés à engager concrètement la transition écologique à large échelle. Parmi les freins à lever ressort la question des compétences nécessaires à cette transition, donc l'acquisition de savoirs et de nouvelles postures, pour les salariés comme pour les étudiants. De nombreuses actions se développent, dans le monde institutionnel et académique comme de la part d'acteurs associatifs. L'ampleur des besoins et la multiplicité des acteurs à mobiliser ou à coordonner interrogent les ministères classiquement en charge de ces sujets. À partir d'un état des lieux des initiatives, on pointe ici plusieurs questions posées à l'action gouvernementale, en particulier dans le domaine de la définition d'un socle de base des compétences et de la certification de parcours de formations.

Dans le sillage des Accords de Paris de 2015 et sous l'impulsion de l'OCDE, de nombreux États ont engagé un processus complexe et progressif de budgétisation verte. La France s'inscrit dans ce mouvement d'ensemble. Au-delà des progrès enregistrés dans l'information écobudgétaire, le poids des taxes environnementales dans le total des prélèvements obligatoires montre que la « fiscalité verte » reste globalement modeste au sein des pays de l'OCDE, en Europe et spécialement en France. Les « finances publiques vertes » n'en sont qu'à leurs balbutiements. Sur les plans budgétaires et fiscaux, le traitement de « l'urgence écologique » questionne en fait la capacité des États à arbitrer entre les trois composantes économiques, sociales, environnementales du développement durable. La transition écologique, selon le rythme avec lequel elle est conduite, n'est pas en effet sans provoquer des tensions socio-territoriales comme on a pu le constater en France à l'occasion de la crise des gilets jaunes.

Le Green Deal est une nouvelle architecture de la gouvernance européenne faisant référence à un conglomérat de mesures et de techniques anciennes, mais réunies dans un écosystème normatif, nouvelle figuration du principe de cohérence. Cette architecture donne un sens au primat de la transition climatique, pour réordonnancer le droit matériel de l'Union européenne à partir de nouveaux droits et n'est rien moins qu'une nouvelle forme de planification, nécessaire à la protection des générations futures.

Partant du constat que certaines atteintes environnementales peuvent altérer les conditions d'exercice des droits et libertés garantis par la Convention européenne des droits de l'homme, la Cour européenne des droits de l'homme a mis en œuvre une politique interprétative qui met à la charge des États européens, le plus souvent, des obligations dites positives ayant pour objet de sanctionner une inaction ou une carence des autorités publiques en matière environnementale. Si ces obligations se présentent, au premier abord, comme un ensemble qui paraît abouti, toutefois, à y regarder de plus près, on constate qu'elles sont assorties de conditions à ce point restrictives, qu'en définitive, elles ne contribuent que très faiblement à une protection effective d'un environnement sain, de sorte qu'elles apparaissent davantage comme un trompe-l'œil.

L'objet de cet article est d'analyser si les réformes engagées en France pour moderniser les universités publiques ont conduit au déploiement de pratiques basées sur du New Public Management. L'étude est fondée sur une analyse détaillée des 7 dimensions du New Public Management telles que définies par Hood (1991). Les résultats dévoilent une évolution en accordéon : si certaines pratiques tendent vers le déploiement de pratiques relevant du New Public Management, les universités conservent des principes d'une organisation centrée sur l'État et sur la collégialité.