Contenu du sommaire : Quel accord international sur le climat en 2015 ?

Le principal enjeu de la Conférence sur le climat (COP21), qui se tiendra à Paris en 2015, sera l'adoption d'un accord mondial sur le climat applicable à tous les pays. Il devra entrer en vigueur d'ici à 2020 et donner toute leur importance non seulement à la réduction des émissions de gaz à effet de serre et à l'adaptation aux impacts du changement climatique, mais aussi aux financements et à l'action concrète des parties prenantes pour un développement économique durable et résilient. En tant que pays hôte de la COP21 dont elle assurera la présidence, la France devra veiller tout au long de 2015 à ce que les vues de tous puissent s'exprimer et être entendues au sein d'un processus transparent et inclusif. La conclusion d'un accord ne sera pas le seul résultat attendu de cette conférence. Les propositions d'engagements, y compris financiers, des pays en faveur de la protection du climat seront également au centre des attentes en termes d'ambition – pour limiter le réchauffement planétaire à 2?C – et d'équité. Il faudra, de plus, assurer la reconnaissance internationale des initiatives pour le climat qui sont d'ores et déjà en cours.

À Varsovie, les pays se sont mis d'accord sur un processus où chacun, unilatéralement, élaborera et communiquera sa contribution à l'effort de réduction des émissions de GES dans l'atmosphère qui sera entériné fin 2015 à Paris. Sur cette base, est-il encore possible d'imaginer que l'Accord de Paris marquera un tournant historique des politiques climatiques et qu'il pourra être à la hauteur de l'ambition affichée par la communauté internationale lors du sommet de Durban ?

Les différents rapports du GIEC ont toujours marqué le franchissement d'une étape dans la lutte contre le changement climatique. Le premier, paru en 1990, a conduit à l'adoption, lors du Sommet de la Terre à Rio en 1992, de la Convention-cadre des Nations Unies contre le changement climatique. Le deuxième, publié en 1996, a débouché sur le protocole de Kyoto, signé en 1997. Le troisième, en 2000, a mis en avant la notion d'adaptation, qui a été largement reprise dans les négociations ultérieures. Le quatrième (2007) a permis d'acter à 2?C la hausse de la température à ne pas dépasser et a conduit au quasi-accord de Copenhague, puis à celui de Cancún.Quelles seront les conséquences du cinquième rapport du GIEC, dont la synthèse a été rendue publique fin octobre 2014 ? Permettra-t-il de finaliser l'Accord de Paris ou sera-t-il considéré comme le rapport de trop qui ne fait que répéter la même chose depuis 20 ans1 ? Avant de tenter de répondre à cette question, cet article en rappellera les principaux enseignements, s'interrogera sur quelques-unes de ses conclusions et cherchera à en tirer quelques conclusions pour l'accord mondial qui devrait être signé à Paris fin 2015.

Dans le cadre des négociations internationales sur le climat, l'objectif doit être d'aboutir à un accord qui s'appliquera à tous, qui traitera de l'atténuation comme de l'adaptation, ainsi que des moyens de mise en œuvre pour assurer une transition mondiale vers des économies bas carbone. En pratique, le mandat de l'Union européenne (UE) dans ces négociations est établi à partir des conclusions adoptées par l'ensemble des États membres au sein du Conseil européen. Lors des sessions de négociations, les réunions de coordination européenne garantissent que l'UE parle d'une seule voix. À cet égard, l'approche européenne n'est pas différente de celle de la France, où la coordination entre les départements ministériels est assurée par le Secrétariat général des Affaires européennes (SGAE), dont le Secrétaire général est le conseiller Europe du Président de la République.

Alors que le dernier rapport du GIEC souligne l'urgence à agir, la coopération internationale sur le climat marque le pas. Dans sa deuxième période d'engagement (2013-2020), le Protocole de Kyoto n'a qu'une portée symbolique. Les accords de Cancún, qui ont opérationnalisé l'Accord de Copenhague, ont posé les bases d'un régime plus souple pour le pré-2020. Les négociations du post-2020 lancées à Durban en 2011 doivent aboutir à un nouvel accord, à Paris, fin 2015. Ce futur accord devra être « applicable à tous », comme l'exige la Plateforme de Durban. Or, la symétrie croissante des obligations entre le Nord et le Sud n'a jusqu'à présent été obtenue qu'au prix d'un très important affaiblissement des ambitions déterminées par chacun au vu de sa conjoncture et de ses propres priorités nationales. Qu'en sera-t-il dans l'Accord de Paris ? Et quelle sera la forme juridique de celui-ci ?

Face à la complexité des situations réelles de négociations, extraire les ressorts de la coopération entre États « souverains » en matière de lutte contre les changements climatiques relève de la gageure. La théorie des jeux montre que des États rationnels ont toujours intérêt à faire porter les efforts de réduction des émissions de gaz à effet de serre par les autres pays et à profiter ainsi des bénéfices des politiques climatiques sans avoir à en supporter le coût.Sans épuiser la complexité historique, institutionnelle et éthique des motivations diplomatiques des pays à participer à une coalition, la théorie montre sous quelles conditions des solutions coopérantes peuvent émerger. In fine, un accord résulte toujours d'un compromis entre l'efficacité économique, une participation la plus large possible des États à l'accord et une ambition en matière de préservation du climat.Le changement de paradigme dans les négociations initié à Cancún et l'approche plus décentralisée qui prévaut depuis questionnent la crédibilité d'un objectif mondial comme celui de la limitation du réchauffement global à 2?C et obligent à repenser le type d'engagement que les États peuvent raisonnablement tenir.

Quel que soit le mode de négociation internationale sur le climat qui sera adopté, le résultat de celle-ci reflétera le consentement de chaque pays. Il dépendra de la manière dont ces pays pensent l'articulation de leurs choix, d'une part, avec les enjeux mondiaux du changement climatique et, d'autre part, avec les actions de chacun des autres. La combinaison des dimensions cognitive et éthique détermine jusqu'où un État situe sa propre responsabilité et son propre engagement en matière de maîtrise de ses émissions de gaz d'ici à 2050. En supposant une politique calée sur l'évaluation des dommages climatiques qu'elle produira, le tableau des positionnements qu'un pays peut adopter (et de leurs conséquences) est ici traduit sous la forme de valeurs à reconnaître pour le taux d'actualisation et pour l'évitement de l'émission d'une tonne de CO2. L'objectif du Facteur 4 en 2050 n'apparaît se justifier que pour les pays qui adoptent une position « universaliste » ou une version forte d'« altruisme cosmopolitique », des choix qui devront se traduire par un taux d'actualisation n'excédant pas 3,25 % et par une valeur tutélaire du CO2 évité supérieure à 52 euros la tonne en 2010.

Le Deep Decarbonisation Pathways Project (DDPP) est un projet international qui vise à élaborer des trajectoires de décarbonation nationales compatibles avec l'objectif global des 2?C de réchauffement global maximal à l'horizon 2050. Ce travail est mené conjointement dans 15 pays parmi les principaux émetteurs de gaz à effet de serre par des « équipes pays » composées d'experts locaux dans le domaine de l'aide à la décision sur les questions climatiques.Ces trajectoires doivent permettre a) de caractériser les ruptures économiques, techniques et comportementales à envisager pour accompagner la transition, b) d'identifier les composantes des trajectoires de décarbonation en fonction des spécificités nationales et, enfin, c) d'analyser la temporalité des effets accompagnant cette transition et le séquençage des mesures susceptibles de les induire.Après un rapport intermédiaire, publié en septembre 2014, ce projet donnera lieu à un rapport final à la mi-2015 avec l'objectif de soutenir l'adoption d'un accord international sur le climat lors de la COP21 (conférence Paris Climat de 2015) en éclairant les implications et les conditions de réalisation d'une décarbonation profonde.

À l'instar des gouvernements, les entreprises ont compris que la réduction des émissions de gaz à effet de serre (GES) est inéluctable. Elles ont des solutions, mais elles dépendent de politiques publiques pour pouvoir les déployer massivement. Selon les politiques adoptées au plan international, elles peuvent tirer profit de la transition énergétique ou, au contraire, voir leur compétitivité menacée. Leur implication croissante dans la préparation des accords internationaux témoigne de leurs attentes et de l'importance de ces enjeux.

En matière de technologies, les négociations climatiques se concentrent surtout sur la question du transfert vers les pays en développement des technologies bas carbone historiquement développées dans les pays techniquement avancés du Nord. Sur cette question, la négociation patine depuis longtemps. Le seul résultat concret est la décision prise en 2010 de créer le Mécanisme Technologique, un modeste dispositif de coordination entre le Technology Executive Committee (TEC) et le Climate Technology Centre and Network (CTCN). S'appuyant sur des statistiques inédites, une étude récente (2013) commanditée par le Commissariat général à la Stratégie et à la Prospective suggère qu'il ne faut pas trop s'en inquiéter. Elle montre qu'en dépit de l'absence de coordination internationale, les pays émergents pour lesquels ces technologies sont d'une impérieuse nécessité sont d'ores et déjà bien connectés aux flux de technologies internationaux. La priorité est donc de se concentrer sur les pays moins avancés pour lesquels l'urgence est moindre du fait d'émissions de GES encore limitées.

Le changement climatique est un enjeu majeur. Une enquête réalisée auprès d'utilities représentant 80 % de la puissance électrique installée mondiale a été publiée lors de la COP20 de Lima, dans le cadre de la Global Electricity Initiative du Conseil Mondial de l'Énergie : elle conclut que toutes ces entreprises considèrent le changement climatique comme une réalité et affirment que les politiques d'adaptation au futur changement climatique sont aussi importantes que les politiques visant à le limiter. Mais pour 97 % de ces mêmes utilities, les consommateurs refuseront de payer plus cher une électricité sans carbone ! On se trouve là au cœur de la problématique de la lutte contre le changement climatique : nous sommes tous d'accord sur l'urgence climatique, pas complètement sur ce qu'il faudrait faire, mais personne ne veut payer.

Depuis les années 1990, les collectivités territoriales se sont progressivement imposées comme des acteurs incontournables de la lutte contre le changement climatique. Cela s'explique notamment par le renforcement de leur « capacité à faire », lequel est lié aux processus de décentralisation observés dans plusieurs régions du monde, mais aussi par leur montée en puissance politique au travers de réseaux internationaux organisés, dans un contexte de blocage régulier du multilatéralisme.

Depuis de nombreuses années, la CFDT développe une approche syndicale du Développement durable. Non pas une pale copie de doléances associatives ou émanant d'ONG, mais un projet syndical pour un nouveau modèle de développement, pour une économie écologique et équitable. Cette action globale et cohérente, la CFDT la mène dans le monde avec la Confédération Syndicale Internationale (CSI), et en Europe avec la Confédération Européenne des Syndicats (CES). En France, la CFDT s'est mobilisée fortement pour construire un projet de loi de transition énergétique avec ses moyens propres et ses militants, mais surtout avec des partenariats inédits dans tous les domaines : associatif, économique, territorial, parlementaire et experts. Ce combat a été mené pour répondre à des défis français et européens et dans la perspective de contribuer à la réussite de la Conférence de Paris. En voici quelques illustrations.

Jamais les grandes cités du monde n'ont été aussi présentes qu'à New York, le 23 septembre dernier, lors du sommet sur le climat organisé par M. Ban-Ki moon. Destinées à accueillir d'ici à 15 ans près de deux tiers de l'humanité, les villes sont en effet une des clés de la lutte contre le changement climatique, même si cette action n'est qu'une des caractéristiques de la ville durable confrontée aux défis du développement.À l'approche de la COP21, qui doit se tenir à Paris en décembre 2015, il est utile de rappeler l'importance du rôle des villes dans ce contexte de très forte croissance urbaine mondiale d'autant plus fortement qu'en la matière la France a su développer un réel savoir-faire et qu'elle a regroupé ses acteurs, publics et privés, pour mieux structurer son offre sous l'égide de la marque Vivapolis.

La thématique des pertes et dommages est apparue récemment dans la négociation Climat à la demande des pays en développement et dans le contexte de l'accélération de la croissance des émissions de gaz à effet de serre. Les pertes et dommages liés aux catastrophes climatiques1 dépendent de facteurs à la fois mondiaux (les phénomènes météorologiques et climatiques extrêmes qui peuvent être influencés par le changement climatique) et domestiques (l'exposition et la vulnérabilité des populations). Suite à la création en 2013 du Mécanisme International de Varsovie pour les pertes et dommages associés aux impacts du changement climatique, plusieurs pays en développement continuent de réclamer sa transformation en un mécanisme autonome doté de financements dédiés. D'un point de vue scientifique et économique, une telle évolution, dans le contexte actuel, n'apparaît pas justifiée. S'il y a bien eu, ces dernières décennies, une hausse des pertes économiques occasionnées par des catastrophes climatiques, les travaux scientifiques ont montré que celles-ci s'expliqueraient par une augmentation de la richesse et de l'exposition de la population, ils n'ont pu attribuer cette hausse au changement climatique. De plus, un tel mécanisme financier comporterait le risque de freiner une action domestique efficace de réduction de l'exposition et de la vulnérabilité de ces pays aux risques climatiques.

Atteindre les objectifs fixés internationalement pour lutter contre le changement climatique ne se fera pas sans mobiliser des ressources financières du secteur privé. L'argent public, ressource rare, doit être utilisé au mieux, et notamment là où il peut exercer un effet de levier sur les financements privés. Le mécanisme pour un développement propre mis en place par le Protocole de Kyoto a permis un retour d'expérience intéressant. À la veille de la Conférence Paris Climat 2015, il faut désormais passer à la vitesse supérieure dans la mobilisation des ressources privées. L'utilisation intelligente de politiques monétaires non conventionnelles pourrait contribuer à cet objectif. De telles politiques sont utilisées par nombre de pays lorsque les circonstances macroéconomiques ou la perspective d'un risque systémique l'exigent. La remise en cause de la stabilité du climat ne constitue-t-elle pas un tel risque ?

On ne peut envisager une « transition bas carbone » cohérente avec une augmentation des températures pas trop éloignée des 2?C, l'objectif officiellement affiché par la communauté internationale, sans pâtir du contexte économique défavorable dans lequel cette transition devrait être lancée. Partant de ce constat, cet article montre qu'il est possible de renverser la problématique et de faire de cette transition un point d'appui pour une croissance « soutenable ». Il montre que cela passe par un outil monétaire où les émissions de liquidités seraient conditionnées à des investissements dans des équipements bas carbone. Il décrit une option possible, fondée sur l'émission de Climate Remediation Assets à une Valeur Sociale déterminée par un accord au sein de la Convention Climat.