Contenu du sommaire : Le foncier en France : quels enjeux ?

Pour piloter et suivre la politique publique prioritaire de lutte contre l'artificialisation des sols, l'État déploie un dispositif de mesure fiable, précis, homogène sur le territoire national et donnant des indications d'évolution à un rythme régulier. Ce dispositif est constitué d'une base de données géographique, l'occupation du sol à grande échelle (OCSGE). Il répond à l'ambition de la loi « Climat et Résilience » en étant compatible avec ses décrets d'application. Sa couverture complète du territoire national sera finalisée en 2025, permettant ainsi des bilans d'artificialisation sur dix ans ou plus en 2031. En aval de l'observatoire, la start-up SPARTE fournit des portraits de territoire au travers de son application https://mondiagnosticartificialisation.beta.gouv.fr/

Cartographe du service public, l'Institut national de l'information géographique et forestière (IGN) mobilise des sources de données multiples et des technologies innovantes pour représenter les évolutions du territoire à l'heure de l'anthropocène. Parmi ses grands projets en cours, il cartographie ainsi l'occupation des sols sur l'ensemble du territoire, offrant une vision fine de leur usage et de l'ampleur de leur artificialisation. A la clef, un référentiel accessible aux décideurs comme aux citoyens, outil précieux pour documenter et accompagner la planification écologique.

Le géomètre-expert, garant d'un cadre de vie durable, qui assure des missions de conseil et d'accompagnement des collectivités en matière d'aménagement sur tous les territoires, tant urbains que ruraux, est chargé par la loi de définir les limites de la propriété, et de sécuriser les droits attachés. Il veille à optimiser la consommation du foncier en restructurant le parcellaire forestier et en renaturant les espaces, en cohérence avec la trajectoire de sobriété foncière et de lutte contre l'artificialisation des sols définie par la loi Climat et Résilience. Il concourt également à la délimitation de la propriété des personnes publiques selon une procédure contradictoire. Il intervient sur l'hexagone comme dans les territoires ultra-marins, où la frange littorale est soumise à de fortes pressions foncières.

L'intérêt général et l'utilité publique (qui en est une déclinaison) jouent un rôle fondamental dans la gestion du foncier public, qu'exprime notamment le régime de la domanialité publique et du foncier privé, qui s'observe à travers les différents pouvoirs reconnus aux personnes publiques à l'égard des propriétaires privés.

Les bâtiments publics sont à l'origine de 2,6 MteqCO2. La stratégie bas-carbone de la France passe donc par une décarbonation des bâtiments de l'État. La direction de l'immobilier de l'État mobilise trois niveaux d'actions : l'action sur les usages et la meilleure gestion des bâtiments, la sobriété immobilière pour réduire les surfaces tertiaires occupées de 25 % d'ici dix ans et l'investissement pour la transition écologique. La stratégie de valorisation du parc doit également être revisitée en fonction de ces orientations, notamment en développant le photovoltaïque et d'autres alternatives à la cession qui créent des ressources pérennes pour l'État. Ces objectifs ne seront pas atteints sans une transformation de gouvernance de l'immobilier de l'État, vers un modèle de foncière d'État déjà pratiqué par la plupart de nos partenaires européens.

La question foncière soulève beaucoup de débats aussi passionnés que controversés. Au risque d'oublier les fondamentaux : sur quoi sommes-nous debout ? Quelle surface foulons-nous de nos pieds, sur laquelle nous construisons nos maisons, nos routes, nos usines ? Le sol est, avant toute chose, le fondement même de la vie sur terre : c'est lui qui permet la production de la matière organique qui nourrit les êtres vivants ; il abrite une multitude de réactions biologiques et chimiques qui créent la vie. C'est pourquoi nous avons choisi ici de vous présenter ces caractéristiques du sol, qui méritent tout notre respect et nos attentions.

La fiscalité est envisagée dans le présent dossier parmi « les outils de pilotage foncier et d'urbanisme » (II). Mais c'est au contraire le foncier qui représente l'outil considérable de politiques fiscales multi-formes, alimentant toutes les caisses publiques. Cependant que la dépense fiscale est l'outil allégué de toutes politiques publiques en lien avec le bâti, politiques nombreuses et pas nécessairement convergentes (I).

À l'heure de l'inflation législative et de la multiplication des textes de lois créant de nouvelles contraintes imposées uniformément sur le territoire, le maire se voit confronté à des injonctions contradictoires portant sur la gestion foncière de sa commune et la protection de son patrimoine. Avec le nouvel objectif fixé par la loi Climat et Résilience de réduction par deux de la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers (ENAF) d'ici 2031 et l'arrêt de l'artificialisation nette des sols (ZAN) à compter de 2050, le défi s'intensifie. Dénoncé par de nombreux élus, dont le président de la Région Auvergne-Rhône-Alpes, qui annonce ne pas vouloir l'appliquer, le ZAN prive les maires d'une prérogative essentielle, celle de la maîtrise de leur développement. Dans une ville moyenne comme Saint-Raphaёl (36 000 habitants), où plus de 70 % du territoire est inconstructible, où les réserves foncières sont limitées et où la population triple l'été, il devient complexe de concilier préservation du cadre de vie, création de logements, dynamisme de l'économie et sauvegarde du patrimoine.

Créé en 1973, l'établissement public foncier de Grand Est a été un instrument de la maîtrise foncière en extension urbaine pour soutenir la mise en œuvre des politiques d'aménagement. Confronté dès le milieu des années 80 à la problématique des friches industrielles, il a développé une expérience de recyclage foncier aujourd'hui précieuse qui lui permet d'être désormais un outil puissant au service de l'objectif de zéro artificialisation nette. Un regard est ici porté sur deux des axes d'intervention de l'EPFGE : la mobilisation des friches et la reconquête du bâti en milieu rural, regard qui permettra de souligner l'enjeu majeur de l'anticipation pour relever le défi foncier.

Les sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural (Safer) remplissent quatre missions : protéger les espaces agricoles, naturels et forestiers, préserver l'environnement, contribuer au développement durable des territoires ruraux et assurer la transparence du marché foncier rural (article L. 141-1, Code rural et de la pêche maritime). Les Safer interviennent sur le marché foncier rural pour porter des projets en cohérence avec les politiques locales et répondant à l'intérêt général. Le rôle, les missions et l'action des Safer leur confèrent une qualité d'observateur et d'opérateur du foncier rural en France. Cet article propose d'abord de contextualiser les tensions sur les espaces agricoles, puis de revenir sur les cadres et les modalités d'action des Safer, pour ensuite discuter des perspectives de gestion du foncier agricole au prisme du ZAN, et enfin d'alerter sur une autre forme de pression sur le foncier agricole : l'achat de foncier agricole par des non-agriculteurs.

Le bail réel solidaire (BRS) est une alternative à la propriété à travers une dissociation entre le foncier, propriété de l'organisme de foncier solidaire (OFS), et le bâti, détenu par le preneur à bail. Ce bail s'adresse aux ménages respectant des plafonds de ressource, ce qui permet de constituer une offre de logements en accession sociale à la propriété pérenne dont le prix de cession est encadré dans le contrat en vue de lutter contre la spéculation foncière. Ce dispositif créé dans le droit français en 2014 a fait l'objet d'améliorations significatives, notamment avec la prise en compte des logements sous BRS dans le décompte des logements sociaux au titre de l'article 55 de la loi SRU et la possibilité d'agréer les organismes de logements sociaux. Il a ainsi connu un véritable essor avec aujourd'hui 165 agréments OFS et plus de mille logements, en croissance exponentielle depuis trois ans. Des initiatives sont prises pour diversifier l'utilisation de cet outil, notamment pour la restauration des copropriétés dégradées ou la résorption de l'habitat indigne et la loi dite « 3DS » du 21 février 2022 a élargi le dispositif à titre subsidiaire aux locaux d'activité. Compte tenu de son intérêt, le gouvernement s'est engagé à soutenir ce dispositif suite aux recommandations du conseil national de la refondation pour le logement.

La Banque des Territoires se place au cœur de l'action en faveur de la reconquête industrielle. Elle cherche à accroître l'attractivité des territoires en finançant l'aménagement des sites, les infrastructures et la formation. Ainsi, sur les cinq prochaines années, la Banque des Territoires prévoit de mobiliser une enveloppe d'un milliard d'euros de financement et d'investissement pour les thématiques industrielles. Outre l'accompagnement ad hoc des industriels, en vue d'une industrie décarbonée, elle contribuera au financement du pré-aménagement et du pré-équipement par anticipation de cinquante sites pour les industriels souhaitant s'implanter en France. Cette initiative vise notamment les friches industrielles, dans une démarche de sobriété foncière.

Les rapports scientifiques internationaux incitent à la nécessaire décarbonation de nos systèmes de consommation et de production. En ce sens, ils démontrent le métabolisme ravageur de l'extension du fait urbain, par la combinaison de l'augmentation démographique et du développement automobile. Nous étions sur un modèle d'aménagement à faible coût économique, mais à fort rendement, un foncier agricole aménagé (espaces publics, équipements publics) et la cession à des tiers des charges foncières. Depuis vingt ans, les pouvoirs publics français mettent en place une régulation publique de l'artificialisation, avec notamment la loi Climat et Résilience de 2021 inscrivant l'objectif de zéro artificialisation nette (ZAN). Les collectivités devront tendre vers la sobriété foncière, notamment pour conjuguer la renaturation avec des objectifs de transport et de développement économique. Les zones d'activités dans la perspective du ZAN sont l'objet d'une attention particulière, de densification douce ou d'optimisation foncière, même si leurs mixités fonctionnelles ne sont pas encore envisagées. Cependant, la raréfaction et le renchérissement du foncier à venir devraient modifier cette tendance en faveur de l'implantation de programmes immobiliers. Dans les opérations d'aménagement en extension urbaine, le foncier représentait environ 10 % du montant des dépenses, contre 60 % des dépenses en renouvellement urbain (acquisition, déconstruction, dépollution), avec la difficulté de tendre vers des opérations à l'équilibre du fait des distorsions territoriales, fruit de l'attractivité. Les seules réponses à ce jour résident dans la densification ou la prise en charge financière du déficit foncier et donc opérationnel, déficits que les appels à projets ne peuvent compenser, d'où la nécessité d'un mécanisme de droit commun sur le traitement de ces friches. Il faut aussi mettre en place des montages d'opérations innovants, ne reposant plus forcément sur une intervention classique de l'aménageur et laissant davantage la place à un rôle d'accompagnateur.

Le littoral français est un espace qui présente tous les enjeux de l'aménagement du territoire : patrimoine national paysager et naturel, es-paces publics accessibles librement, préservation de la qualité et de la quantité des ressources en eau, densité croissante de population et urbanisation dynamique, etc. Les protections réglementaires sont complétées par la protection foncière du Conservatoire du littoral, créé en 1975 du fait des pressions spécifiques sur les rivages maritimes et lacustres. C'est un outil de l'État au service des territoires, grâce aux relations partenariales anciennes et opérationnelles avec les collectivités.

Chaque année, 24 000 ha d'espaces naturels, agricoles et forestiers sont urbanisés en moyenne en France, avec des conséquences écologiques et socioéconomiques. La France s'est donc fixée, dans le cadre de la loi « Climat et Résilience » (adoptée en 2021 et modifiée par la loi du 20 juillet 2023), l'objectif d'atteindre le « zéro artificialisation nette des sols » en 2050, avec un objectif intermédiaire de réduction de moitié de la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers d'ici à 2031. Cette trajectoire progressive est à territorialiser dans les documents de planification et d'urbanisme, en adaptant l'effort de sobriété foncière à la réalité des besoins et enjeux locaux. De nouveaux modèles d'aménagement durable sont à réinventer, en conjuguant sobriété et qualité urbaine, et recyclant les friches, en optimisant la densité, tout en renforçant la présence de la nature en ville. Pour accompagner les territoires, plusieurs aides à l'ingénierie et aides économiques ont été déployées par le gouvernement, notamment dans le cadre du Fonds Vert.

L'objectif ZAN fixé par la loi Climat et Résilience du 22 août 2021 est une composante essentielle de la transition écologique, au même titre que le Zéro émission nette de gaz à effet de serre (ZEN). Il est justifié par la multiplicité des services économiques et écosystémiques rendus par les sols (alimentation, biodiversité, cycle hydrologique, régulation climatique, etc.), que leur artificialisation altère durablement. La mise en œuvre du ZAN est d'abord conditionnée par l'évolution du modèle d'aménagement, l'exigence étant de rompre avec le modèle de la périurbanisation foncière, prédominant depuis les années 1970, tout en répondant aux besoins de la population et du développement. Elle suppose également, dans une approche réellement systémique imposée par son couplage temporel avec le ZEN, d'importantes mutations dans les sphères de production et de consommation, avec des conséquences majeures sur l'équilibre macroéconomique emploisressources, sur les conditions de financement et donc sur le modèle économique d'ensemble.

Les dispositions de la loi Climat et Résilience de 2021 sur la réduction de moitié de la consommation d'espaces agricoles, naturels et forestiers à l'horizon 2021 et l'atteinte en 2050 du « zéro artificialisation nette » obligent à accentuer fortement les efforts consentis pour une gestion économe du foncier. Il faut construire de nouvelle pratique d'aménagement, fondée sur une vision de long terme des besoins et passant par une densification accrue. Une meilleure connaissance des marchés fonciers et de la consommation d'espace est indispensable pour que régions et intercommunalités, qui sont en responsabilité première via leurs outils respectifs de planification, opèrent des choix complètement éclairés. La révision des SRADDET, à l'initiative des régions, est la première étape qui sera suivie par celle des SCOT. L'enjeu global est porteur de choix politiques lourds sur la répartition du potentiel de consommation, renvoyant aux équilibres internes à chaque région ou chaque territoire de SCOT, mais aussi à l'évolution des formes urbaines et des relations villes-campagnes. Les collectivités disposent de marges d'appréciation, tenant compte notamment de la diversité des pratiques antérieures ou des objectifs de politique publique poursuivis (réindustrialisation par exemple). La démarche d'étude lancée par l'Observatoire des territoires et portée par l'ANCT vise à enrichir leur outillage par une analyse des pratiques identifiées aujourd'hui, des sources d'information disponibles ou des critères de choix mobilisables. Elle s'inscrit dans un travail conjoint entre l'État et les collectivités locales, indispensable pour atteindre les objectifs de la loi.

L'AMF rappelle que, à la suite de l'adoption de la loi Climat, elle a « constamment condamné la façon technocratique dont la nécessaire lutte contre l'artificialisation excessive des sols a été conçue par le gouvernement, la complexité et le manque de souplesse dans la mise en œuvre du dispositif ZAN, descendante et recentralisatrice », notant que si « la loi du 20 juillet 2023 répond à certaines interrogations d'ordre juridique et institutionnel, elle renvoie à la loi de Finances pour 2024 le débat sur sa dimension financière et fiscale ». Pour l'AMF, l'objectif « visant à réduire de moitié la consommation d'espaces d'ici à 2031 en vue d'atteindre le zéro artificialisation nette des sols en 2050, est […] entendu comme indissociable de la mise en place d'un nouveau modèle économique, financier, et fiscal puissant et incitatif, sur le long terme », alors que « les conséquences de cet impensé sont pourtant déjà présentes : spéculation et rétention foncières, blocage des projets, absence de vision stratégique sur les futurs modèles économiques de la construction… » Pour cette raison, l'AMF formule vingt propositions pour « répondre aux besoins des communes et des intercommunalités pour financer le ZAN ».

À l'occasion de cet entretien, le vice-président du conseil régional d'Île-de-France chargé du logement et de l'aménagement durable du territoire, Jean-Philippe Dugoin-Clément, également maire de Mennecy, s'explique sur le système du SDRIF-Environnemental et son rôle. Il revient notamment sur les incidences de la loi Climat et Résilience. Selon lui, mettre en place en parallèle des actions d'accompagnement financier ou d'assouplissement permettrait de mieux traiter les problèmes que pourraient rencontrer à l'avenir les élus. Il préconise également une meilleure prise en compte des évolutions démographiques et économiques, ainsi que la mise en œuvre d'objectifs plus territorialisés, indispensables à une action publique efficace.

L'obligation stricte et directive de sobriété foncière, à traduire localement dans des délais contraints, vient heurter des démarches territoriales construites et négociées patiemment comme les CRTE ou les PCAET. Elle vient aussi ajouter à la cacophonie d'injonctions contradictoires. Il n'est pas certain qu'une sobriété foncière stricte et normée n'aille pas à l'encontre des objectifs de réduction des consommations d'énergie. N'est-il pas préférable de faire confiance aux territoires pour élaborer avec leurs partenaires que sont les départements, les régions et l'État des stratégies locales de transition écologique dans lesquelles la sobriété foncière sera négociée et non imposée ? Ne peut-on pas traduire ces stratégies dans des contrats d'objectifs conditionnant fermement les financements accordés aux territoires ?

Le bassin industriel de la Vienne a connu une crise, cumulant des fermetures ou des délocalisations d'entreprises majeures, accompagnées de lourds plans sociaux et générant l'abandon de sites jadis performants et exemplaires, tels que l'usine Federal Mogul ou les fonderies du Poitou, devenus aujourd'hui obsolètes. Aujourd'hui, ce territoire, à l'aube d'une ère nouvelle et prometteuse, est en pleine restructuration. L'innovation dans les technologies d'avenir et la transition écologique de l'industrie nécessairement plus durable lui offre une opportunité de retrouver le leadership industriel sur le plan régional, voire national. Forte de nouvelles compétences, concentrées dans des entreprises de pointe, comme Forsee Power, Lhyfe ou TSE, cette transition verte ne pourra être menée à bien sans un soutien financier massif et coordonné des collectivités compétentes sur le volet économique, et surtout de l'État, qui se doit aussi d'accompagner les porteurs de projet dans les nombreuses contraintes administratives liées à la requalification de tels sites. De récents exemples concrets ont illustré une réussite tant économique qu'environnementale.

Dans un contexte de réindustrialisation, de transition énergétique, de raréfaction du foncier et de loi ZAN, HAROPA PORT se positionne comme un acteur clé de la réindustrialisation “durable”. À travers ses appels d'offres, HAROPA PORT souhaite favoriser un nouveau modèle de croissance, où l'industrie doit être innovante et compétitive mais aussi consciente des enjeux environnementaux actuels pour concilier développement économique et préservation de l'environnement. La gestion du foncier portuaire nécessite en effet une adaptabilité au regard des nouveaux enjeux liés à l'extension des zones portuaires. HAROPA PORT cherche donc à favoriser les modèles d'aménagement sobres en foncier et les activités œuvrant à la décarbonation de leurs activités ou d'un secteur économique.

Au cœur des villes françaises se trouvent des espaces ignorés, à la périphérie. Ces zones commerciales, résidentielles et artisanales mixant des fonctions renvoient une image d'urbanisation mal maîtrisée et peu qualitative. Dans le cadre du plan national « Action Cœur de Ville 2 » (ACV 2), porté par l'Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT), en collaboration avec des partenaires locaux et des opérateurs, le programme vise – parmi d'autres chantiers – à réinventer ces entrées de ville et à leur offrir une renaissance utile pour tous.

La « RD14 », linéaire commercial de cinq kilomètres, traverse quatre communes, dont Montigny-lès-Cormeilles, qu'elle coupe en deux. Dès 2011, via le Plan Local d'Urbanisme, la municipalité s'est engagée dans la transformation de la RD14 en boulevard urbain apaisé, en valorisant les espaces publics et privés et en diversifiant ses fonctions. L'ouverture d'un cinéma et de restaurants, en novembre 2017, ont constitué les prémices de ce renouveau. D'ici dix ans, le boulevard apparaîtra comme un véritable centre-ville, dont la ville est aujourd'hui dépourvue : 900 logements, un groupe scolaire de quatorze classes, des locaux de commerces, de loisirs ou de services (crèche, cabinet médical…), l'ensemble étant arboré et aéré. Pour réaliser cette opération d'aménagement complexe, la Ville a noué des partenariats, notamment avec l'État, l'EPFIF, le groupe Frey et dernièrement avec la SAS Repenser la Ville.

« Halte à la France moche », titrait en 2010 Télérama. Aujourd'hui, toutes les grandes agglomérations françaises sont confrontées au même défi de restructuration de leurs entrées de ville commerciales. Pour ces territoires, l'enjeu est de transformer cette apparente contrainte en une réelle opportunité. Une logique de valorisation de la France dite « moche » est à présent soutenue par le gouvernement.