Contenu du sommaire : La nouvelle Ve République

Le régime de la Ve République présente rétrospectivement un visage à plusieurs faces. La domination de l'institution présidentielle, consacrée par le gaullisme, a donné au régime une configuration monarchique. Les tendances dyarchiques, confirmées par les phases de cohabitation, ont paradoxalement affaibli l'institution présidentielle, tout en amplifiant le mouvement de présidentialisation. Simultanément, le régime a connu un processus de fragmentation du pouvoir à l'origine d'une situation de confusion polyarchique. La Ve République est ainsi devenue opaque, creusant le fossé entre les citoyens et leurs institutions.

Le présent article essaie de décrire comment l'on peut, du point de vue du droit constitutionnel, expliquer les mutations de la Ve République. À cette fin, il analyse les deux principales voies de modification de la Constitution– la révision et le « changement constitutionnel » – et tente d'appliquer ces deux modalités théoriques de la modification de la Constitution au cas particulier de la Ve République.

À l'heure où certains s'inquiètent des attaques répétées à l'encontre de la fonction présidentielle, ou d'autres, au contraire, sont prêts à abattre la statue du commandeur, cet article cherche d'abord à comprendre le malaise qui touche l'institution présidentielle. Si responsabilité et pouvoir sont inéluctablement liés dans une démocratie constitutionnelle, l'absence de responsabilité politique du président a fini par saper les fondements de son autorité. Après trois cohabitations et l'introduction du quinquennat, la fonction présidentielle n'a été préservée qu'au prix d'une autorité diminuée dont on peut penser qu'elle ne pourra être restaurée qu'à la condition d'un exercice plus démocratique de la fonction.

Le révisionnisme, sous la Ve République, ne concerne pas le gouvernement. Pourtant, derrière l'efficacité d'une fonction qui s'est adaptée (fait majoritaire, Europe, déconcentration), on perçoit l'inadéquation d'un organe avec ces exigences de la démocratie que sont la lisibilité de l'action publique et la responsabilité.

Caractériser la fonction parlementaire sous la Ve République revient souvent à se lamenter sur son affaiblissement ou son déclin, auquel il ne serait possible de répondre que de manière institutionnelle. Si une telle démarche doit être entreprise, s'agissant notamment de la réforme de l'article 20 de la Constitution aux termes duquel c'est le gouvernement qui « détermine » la politique de la Nation, elle ne saurait suffire à remettre le Parlement au centre de nos institutions politiques. Un profond changement de mentalité doit s'opérer, tant sur l'organisation et le rôle du Sénat qu'en ce qui concerne le statut de l'opposition à l'Assemblée nationale.

La montée en puissance du juge constitutionnel à partir des années soixante-dix a contribué fortement à la protection des droits et libertés fondamentaux. Mais la diversité de ses attributions et les limites tenant aux modalités de son intervention le handicapent et freinent le développement de sa jurisprudence. La refonte de ses compétences centrée sur le contrôle des normes conditionne toute réforme de son organisation et de la procédure observée devant lui.

Ce qui a le plus changé depuis 1958 et marque la distance qui sépare le texte de la Constitution de la Ve République avec la vie politique est sans aucun doute, dans la dernière décennie, la « montée en puissance » de la justice dans la société française. Le socle de toute démocratie d'opinion est par définition l'adhésion des citoyens à une forme de vérité sociale. Cette vérité, au-delà de l'affirmation d'une vérité politique ou légale, exige désormais une vérité judiciaire. Si la place de la justice dans la société a changé, il n'en va pas de même de son statut constitutionnel écrit, c'est-à-dire de la place de la justice dans l'État. Une Constitution, c'est d'abord et avant tout une pratique. Et la réforme peut-être la plus ardue à entreprendre est précisément d'infléchir, de corriger cette pratique. Restaurer la justice dans l'État, c'est rétablir confiance et respect mutuel entre le monde politique et le corps judiciaire. La circonstance que les trois pouvoirs se contrôlent réciproquement n 'est que chose naturelle, sans marquer ni supériorité hiérarchique ni surcroît de légitimité, laquelle a beau être politique ou juridique, élective ou constitutionnelle, les trois pouvoirs remplissant leur office et le peuple, seul souverain incontesté, tranchant en dernier ressort. Tel est ainsi le bel enjeu offert au constitutionnaliste en campagne : faire en sorte, dans un souci de liberté, de ne pas mettre la couronne au greffe, mais aussi faire en sorte, dans un souci d'égalité, de ne soustraire quiconque à la justice.

La Ve République a voulu rompre avec le système de partis de la première moitié du siècle. Deux évolutions majeures du système politique et institutionnel vont façonner progressivement un nouveau système des partis sous la Ve République et remodeler le paysage politique : l'élection présidentielle au suffrage universel direct et le scrutin majoritaire à deux tours des élections législatives et présidentielle vont travailler le système des partis vers une bipolarisation du paysage politique ; le fait majoritaire et la rationalisation du Parlement assureront quant à eux la stabilité aux équipes gouvernementales. Ce modèle, qui atteint une sorte de perfection à partir de 1974-1978 avec une bipolarisation dédoublée, connaît aujourd'hui une remise en question avec la succession des alternances, des cohabitations et l'éclatement du paysage politique.

Pour la première fois, la Constitution de la Ve République attache une sanction juridictionnelle au respect des bases constitutionnelles du droit des collectivités locales. Mais en donnant ce rôle fondamental au Conseil constitutionnel, on peut se demander quelle part et quel sens prend son juge dans l'élaboration de la matière. Il faut observer que si le principe de libre administration des collectivités territoriales émerge de ces bases constitutionnelles, il ne les domine pas. Apte à limiter le pouvoir législatif, il ne peut néanmoins produire ses effets et se définir sans référence à l'ordre constitutionnel général, et l'essor actuel de la jurisprudence sur les conséquences de l'indivisibilité de la République et ses corollaires imposent une certaine uniformité législative et en limitent la portée. Mais jusqu'à quel point l'accélération des évolutions, notamment outre-mer, s'accommode-t-elle de cet ordre général ?

La Constitution du 5 octobre 1958 ne faisait aucune mention de l'Europe, pourtant née à Rome le 25 mars 1957. Pendant trente-cinq ans, la construction européenne fut l'affaire des diplomates et des fonctionnaires, jusqu'au jour où le déficit démocratique réveilla les Parlements (1979), et où le traité de Maastricht de 1992 rendit incontournable son entrée dans la Constitution. L'Europe conforta en apparence les traits saillants de la Ve République : bicéphalisme de l'exécutif, abaissement du Parlement, centralisme. Mais la réalité est tout autre : le pouvoir est ailleurs en raison de l'extension continue des transferts de compétence, puis de souveraineté, de l'émergence d'une société européenne, et, plus récemment, de l'envahissement de la mondialisation. On peut donc considérer que l'inscription institutionnelle de l'Europe dans la Ve République, tardive et faible, ne rend aucun compte de sa place réelle dans la nouvelle République : l'Europe est aujourd'hui l'avenir de la France dans le monde.

La frilosité qu'a manifestée la Ve République dans l'entreprise de transformation du statut d'électeur en vecteur d'intégration politique tout autant que les tendances à la démobilisation perceptibles dans les usages de plus en plus intermittents du droit de vote ne permettent pas de célébrer la marche triomphale de l'électeur. En revanche, les institutions de 1958 ont été le cadre d'un profond renouveau de l'électorat, des orientations des catégories qui le constituent et des modèles d'intelligibilité qui tentent de donner du sens à ses comportements.

Le principe de la Ve République, c'est le secret. Le principe des médias, c'est la transparence. Le principe du judiciaire, c'est l'aveu. Depuis des années, juges et journalistes se sont alliés pour « faire parler le politique ». Entre le temps court du média, et le temps long du juge, le politique ne maîtrise plus rien. Or, la Ve République reposait sur le tête-à-tête entre le peuple souverain et « l'homme de l'essentiel », président de la République. Depuis dix ans, ont ainsi émergé de nouvelles puissances, nouvelles élites, nouvelles aristocraties. Qui portent une nouvelle idéologie : le politiquement correct. Un seul objectif semble les guider : arracher la réalité du pouvoir au peuple. Et vider de sa substance le suffrage universel, base de la Ve République.