Contenu du sommaire : La stratégie de gestion du secteur public de la banque mondiale

La Banque mondiale a publié il y a peu sa stratégie en matière de gestion du secteur public (Public Sector Management (PSM) Approach) pour 2011 à 2020. Dans le présent commentaire, nous commencerons par passer en revue les principaux messages de ce document et indiquerons ensuite en quoi il marque une convergence entre les recherches universitaires et la pratique dans son approche et son cadre analytique. Nous présenterons ensuite une « expérience de la pensée » à propos de la façon dont les praticiens peuvent réunir la théorie et la pratique, comme le propose la stratégie en matière de PSM. Reste que la bonne mise en œuvre de cette stratégie sera déterminée par la convergence entre la voie qu'elle dessine pour la pratique et les facteurs qui motivent les représentants de la Banque mondiale dans leurs initiatives visant à améliorer la gestion du secteur public dans les situations du monde réel.

Ce bref commentaire remet en question certaines des idées courantes à propos des différences entre la réforme de la gestion publique dans les pays développés et dans les pays en développement. Nous laissons entendre que les échecs en matière de réforme sont habituels dans les deux systèmes, tout comme l'absence de données à propos des conséquences finales des réformes. Dans les deux cas, les meilleures données disponibles indiquent que la réforme de la gestion est un processus itératif et exploratoire, qui doit s'appuyer sur des connaissances locales, contextualisées, ainsi que sur une expertise formelle. Le document Better public institutions de la Banque mondiale contient une analyse intéressante de cette situation et présente de précieuses informations. La véritable épreuve, comme toujours, sera de voir si ces idées peuvent être mises en œuvre.

La nouvelle stratégie de gestion du secteur public de la Banque mondiale doit être évaluée au regard de l'ampleur des problèmes auxquels elle est confrontée. Deux de ces problèmes concernent la question de savoir ce qu'il faut faire des États en déroute (failed states) et en voie de déliquescence (failing states), ainsi que face à la stagnation des progrès dans les États qui « battent de l'aile » (failing states). Sur ces deux fronts, la différence entre ce que veut le monde de l'action (un plan d'action réalisable pour faire face aux problèmes difficiles, comme l'Afghanistan) et ce que la stratégie de PSM produit (et peut très probablement produire) est grande. Dans le présent article, nous proposons une « analyse itérative axée sur les problèmes » en vue de combler cet égard.

Le présent article passe brièvement en revue le document de la Banque mondiale intitulé The World Bank Approach to Public Sector Management 2011–2020 : Better Results from Public Sector Institutions. Ce document propose une approche éclectique, expérimentale, contingente en matière de réforme (« ce qui fonctionne »), par opposition aux orthodoxies doctrinaires, basées sur les « meilleures pratiques ». Le document fait cependant preuve de franchise dans son analyse des obstacles à la réalisation de cette vision, de même que des motivations du personnel proprement dit de la Banque. D'une manière générale, le document est remarquable pour son évaluation franche des efforts menés par la Banque pour appuyer la réforme du secteur public dans les pays en développement.Le présent article intéressera les praticiens concernés par la réforme du secteur public dans les pays en développement, notamment ceux qui traitent avec la Banque mondiale et d'autres bailleurs de fonds, car il passe en revue un document qui représente un énoncé important de la pensée de la Banque mondiale sur la question de la gestion et de la réforme du secteur public.

S'appuyant sur l'expérience malaise telle qu'elle ressort d'entretiens avec des hauts fonctionnaires de la fonction publique malaise, en plus de l'expérience de première main de l'auteur dans l'initiative de réforme, le présent commentaire a pour but d'analyser la mesure dans laquelle la stratégie de réforme de la gestion publique malaise correspond à la stratégie proposée par la Banque mondiale. Celle-ci met l'accent sur l'importance décisive du contexte dans la réforme. Les réformes qui définissent préalablement leur impact voulu sur la prestation de service ont de meilleures chances de réussite puisqu'elles sont, notamment, davantage en mesure d'attirer un volume disproportionné de ressources et permettent de mélanger des méthodes de réforme descendantes et ascendantes, dans lesquelles les praticiens peuvent tenir compte de la sagesse collective en consultant l'ensemble des parties prenantes, y compris le public. Il ne faut cependant pas négliger les réformes qui s'inspirent des meilleures pratiques. Ensemble, ces réformes, qui visent globalement à améliorer la performance de l'État, ont bel et bien des conséquences sur la prestation de service. Si une approche axée sur les problèmes en matière de réforme s'impose d'emblée, l'expérience malaise indique que c'est la suite donnée à l'effort de mise en œuvre qui détermine au final le succès de la réforme.

Tant du point de vue pratique que du point de vue théorique, l'amélioration de la performance du secteur public est une question qui préoccupe les décideurs comme les gestionnaires et les analystes du monde entier. Les initiatives basées sur la performance qui visent à remédier aux défaillances de la prestation de service suscitent beaucoup d'enthousiasme, mais les frontières conceptuelles sont souvent vagues, et les preuves empiriques de leur efficacité sont mitigées. Dans le présent article, nous passons en revue la pensée actuelle en ce qui concerne l'amélioration de la prestation de service et évaluons plusieurs moyens d'améliorer la performance. Nous examinons les moyens utilisés par l'Indonésie dans sa riche expérience en matière d'amélioration de la prestation de service, afin de mieux comprendre les facteurs d'économie politique qui déterminent les initiatives basées sur la performance, et en tirons des conclusions pour les réformes dans d'autres contextes.Notre analyse des initiatives de réforme visant à améliorer la performance en Indonésie indique que la décentralisation a une influence considérable sur les perspectives d'autres initiatives, mais que les améliorations des services sont souvent déterminées par l'utilisation par le centre de son influence pour contrôler la performance et renforcer les mesures d'incitation en faveur de la mise en œuvre de réformes. À long terme, si l'on ne renforce pas les responsabilités entre les districts, d'une part, et les prestataires et les communautés, d'autre part, il est peu probable que les incitants en faveur de la performance auront l'effet voulu. L'expérience indonésienne indique que la prise en considération des facteurs de politique économique tient à la reconnaissance de la présence de plusieurs acteurs dans les systèmes de gouvernance et de prestation de service et à la recherche de leviers à la fois centraux et locaux pour les nouveaux incitants.

Les praticiens du développement ne disposent pas encore de la masse critique nécessaire de données empiriques pour leur permettre de déterminer l'ensemble d'interventions qui ont le plus de chances de fonctionner et d'enrichir la définition et la mise en œuvre des réformes possibles. Avec cet article, nous entendons combler cette lacune en nous penchant sur le cas du projet « rémunération et performance au Sierra Leone » (« Sierra Leone Pay and Performance Project »), une initiative soutenue par la Banque mondiale qui vise à réformer la fonction publique. Nous allons analyser les problèmes fonctionnels qui caractérisent la fonction publique et déterminer les facteurs à l'origine des dysfonctionnements observés. L'idée principale est que les dysfonctionnements actuels sont difficiles à résoudre étant donné qu'ils définissent un équilibre perfectible qui sert des fins politiques (dysfonctionnements voulus). La politique n'est cependant pas le seul élément important. Cet équilibre est encore renforcé par des dysfonctionnements systémiques qui ne sont pas forcément le résultat d'une volonté stratégique ou des préférences de l'élite (dysfonctionnements par défaut). C'est là qu'un changement est possible, même à court terme. Les réformes de la fonction publique ont par conséquent plus de chances d'aboutir lorsque les initiatives de réforme plaident pour des changements modestes et progressifs, qui ne vont pas à contresens des motivations existantes et qui cadrent avec les préférences de l'État. Le projet « rémunération et performance au Sierra Leone » (P&PP) va dans ce sens, en s'intéressant, de manière ciblée, à la réforme salariale, à la gestion de la performance et aux questions de recrutement et de dotation. En outre, le recours à l'instrument de prêt basé sur les résultats est censé contribuer à atténuer les dysfonctionnements actuels en harmonisant les motivations des différents acteurs et, ainsi, créer les conditions nécessaires à une meilleure coordination entre les agences gouvernementales. Même si l'approche suggérée n'est pas sans risques, la dynamique actuelle indique que les chances de réussite sont plus grandes aujourd'hui que par le passé. Dans cet article, nous expliquons comment améliorer la définition des projets en identifiant les problèmes fonctionnels qui existent dans la performance de la fonction publique, en nous intéressant plus particulièrement aux intérêts et aux objectifs qu'ils défendent. Une analyse « prospective » de l'économie politique (PE) de ce type peut faciliter les initiatives de la Banque visant à (a) identifier les solutions de réforme adaptées au contexte et politiquement pertinentes ; (b) définir le moyen d'atteindre ces objectifs de réforme ; et, surtout, (c) sélectionner l'instrument de prêt approprié. L'exemple du Sierra Leone indique également que les méthodes de prêt basées sur les résultats sont davantage susceptibles de prendre en considération les réalités locales et constituent une option prometteuse dans le cadre des réformes de la fonction publique dans les environnements politiques difficiles.

Dans le présent article, notre intention est de décrire l'état actuel de nos connaissances dans le domaine du leadership du secteur public afin de proposer des orientations pour la recherche et la pratique. À cette fin, nous passons en revue les différents courants de la littérature sur le leadership du secteur public (PSL, pour « Public Sector Leadership ») et les classons dans un cadre unique. Les résultats de notre étude indiquent que le leadership du secteur public devient peu à peu un domaine distinct et autonome dans les études sur l'administration publique/la gestion publique, même si le débat est encore peu développé par rapport aux études sur l'administration des affaires. Les compétences en leadership jouent bel et bien un rôle important dans l'amélioration de la performance des organisations du secteur public, et il est très probable que le style de leadership optimal soit un style intégré : les responsables du secteur public doivent se comporter essentiellement comme des responsables transformationnels, qui tirent modérément parti de leurs relations transactionnelles avec leurs exécutants et qui reconnaissent avant tout l'importance du maintien de l'intégrité et de l'éthique dans l'exécution des tâches.La présente étude sur le leadership public indique que les responsables administratifs dans le secteur public se comportent différemment de leurs homologues du secteur privé et que des programmes de développement du leadership s'imposent, qui prennent en considération ces différences plutôt que de simplement copier des programmes destinés aux responsables du secteur privé.

L'Union européenne (UE) représente sans doute un ordre international qualitativement différent des organisations internationales (OI) intergouvernementales classiques, compte tenu de ses fonctions et de ses capacités plus larges. Dans le présent article, nous comparons l'influence qu'ont l'UE et l'Organisation maritime internationale (OMI) sur trois aspects de la mise en œuvre de la réglementation internationale par une agence nationale : l'application, les priorités stratégiques contradictoires et la façon de faire face au non respect de la réglementation. Les entretiens révèlent que même si l'UE et l'OMI sont plus similaires que prévu, les deux organisations restent tout de même différentes. Tandis que l'application est influencée par différentes fonctions d'accompagnement des deux OI, les puissants mécanismes de contrôle de l'application de l'UE sont susceptibles d'entraver la détection du non respect des obligations et sa capacité à définir les enjeux prioritaires de manière indépendante peut créer de l'animosité chez les agents nationaux à propos du contenu de la réglementation européenne.RLe présent article présente non seulement les points communs et les différences entre l'UE et l'OMI dans le secteur de la sécurité maritime, mais il permet aussi de déterminer les différents moyens par lesquels différents types d'OI peuvent influencer les processus administratifs nationaux. Notre article devrait intéresser les personnes qui s'occupent de l'élaboration et de la gestion des régimes internationaux étant donné qu'il examine leurs conséquences pratiques possibles.

Les décisions de police sans surveillance prises dans l'urgence font par définition appel au pouvoir discrétionnaire des agents et sont discutables sur le plan de la légitimité du comportement policier. Les autorités policières cherchent des moyens de contrôler ce pouvoir discrétionnaire afin d'éviter les conséquences indésirables que cela peut avoir et de préserver la légitimité organisationnelle. Notre étude, qui s'appuie sur des approches fondées sur les attentes et sur les valeurs, examine l'influence de la motivation extrinsèque, des valeurs intrinsèques et des attitudes policières sélectives sur la réactivité des policiers patrouilleurs turcs. Les observations de notre étude indiquent que l'attente de la récompense, qui représente la perspective motivationnelle extrinsèque, ne présente pas de corrélation statistiquement significative avec la réactivité. La motivation de service public, en revanche, qui représente les motivations intrinsèques des répondants, présente une relation forte, positive et statistiquement significative avec la réactivité. Quant au point de vue des policiers sur la police sélective, il a une influence négative sur la réactivité des agents. Contrairement aux recherches qui soulignent le rôle des incitants aléatoires sur le contrôle du pouvoir discrétionnaire, la présente étude révèle de façon empirique que les récompenses intrinsèques ont une influence encore plus forte sur le comportement des policiers. L'influence du chef est essentielle pour amener les exécutants à œuvrer en faveur de l'intérêt général et du bien-être de la société. Les systèmes de récompense extrinsèques mal conçus peuvent évincer les motivations intrinsèques du personnel et entraîner une baisse des résultats liés au travail. C'est particulièrement vrai dans les organisations hiérarchiques, où les politiques de récompense ont plus de chances d'être perçues comme injustes.

Cadre général : Les situations de déficit extrême d'informations sur le comportement administratif sont rares, mais cela reste le cas pour les nations les plus énigmatiques et troublantes telles que la Corée du Nord. Comment expliquer le comportement des administrateurs publics lorsqu'il n'est pas possible d'observer de façon systématique les différents administrateurs ou les éléments des institutions ? Objectif : Trouver un moyen d'évaluer le comportement administratif sur la base des informations disponibles est une tâche importante si l'on veut comprendre les complexités du comportement des États fermés sur la scène internationale. Méthode : Nous effectuons une analyse constitutionnelle pour expliquer l'administration publique en Corée du Nord, convaincus que nous sommes qu'il s'agit de la meilleure méthode disponible pour expliquer les normes et le comportement administratifs dans cette nation fermée, de même que dans d'autres nations du même type. Résultats : Nous constatons que bien que les théoriciens de l'administration estiment que l'on peut prévoir les normes administratives au moyen d'une analyse constitutionnelle, il est impossible de prévoir efficacement le comportement administratif dans les nations fermées sur la seule base d'un ensemble de normes reconstituées étant donné l'absence d'informations factuelles permettant de confirmer que les suppositions des théoriciens normatifs se confirment dans ces contextes. Conclusions : Si l'analyse constitutionnelle nous permet de mieux comprendre les valeurs des administrateurs en Corée du Nord, en l'absence d'éléments plus tangibles, nous ne pouvons que spéculer sur les valeurs réelles des administrateurs en Corée du Nord.Les administrateurs qui travaillent sur des questions transnationales avec des États fermés, comme la Corée du Nord, doivent se familiariser avec les valeurs de la Constitution de l'État, s'agissant parfois là d'une source stable de normes préliminaires permettant de prévoir le comportement des administrateurs.

Le contrôle de légalité des actes collectivités locales constitue l'encadrement nécessaire à la réussite du processus de la décentralisation dans la mesure où il permet une conciliation du principe de légalité et du principe de la libre administration se présentant, en outre, comme des éléments de la bonne gouvernance. Le contrôle de légalité s'inscrit donc dans un mouvement général de mutations tendant au renforcement de la démocratie et de l'efficacité de l'action publique. Il est dès lors nécessaire de donner à ce contrôle une définition adaptée à ce contexte général, une définition opératoire faisant ressortir les reformes institutionnelles devant s'inscrire dans ce mouvement général de mutations. Le processus de décentralisation engagé depuis quelques années, au Togo, dans le cadre de l'instauration de la bonne gouvernance ne peut aboutir en l'absence de garanties du respect de la loi sur la décentralisation et surtout de la nouvelle répartition de compétences que définit cette loi. Ces garanties sont offertes par le contrôle de légalité qui est une procédure par laquelle le représentant de l'État s'assure de la conformité des actes pris par les autorités des collectivités territoriales. Les modalités de ce contrôle, dans le contexte togolais, sont préconisées en fonction des réformes institutionnelles devant nécessairement à accompagner ce processus.