Contenu du sommaire : La dynamique des territoires, un défi institutionnel

Pur produit de l'âge moderne, le principe de souveraineté territoriale a longtemps défini le fondement du rapport qu'un pouvoir établit avec son territoire, qu'elle qu'en soit l'échelle. La remise en cause de ce fondement implique de repenser le rapport pouvoir / territoire. Pour ce faire, un ensemble d'hypothèses sont proposées pour réinventer, en les partageant, les différentes fonctions politiques que les différentes échelles de territoires sont les plus légitimes à assumer. Ainsi pourrait se construire « l'Etat glocal » et sa « politique des échelles ».

L'Italie est représentative d'un processus de régionalisation à l'œuvre dans l'ensemble de l'Europe, dynamique et fluctuant, qui s'opère sur plusieurs leviers réactifs les uns vis-à-vis des autres. Loin d'être un élément mineur, le jeu politique national a un rôle clé dans le processus. La réforme constitutionnelle, mais aussi le « fédéralisme administratif » constituent en eux-mêmes deux autres leviers majeurs. D'ores et déjà, l'Italie enregistre un important mouvement de bascule vers le pouvoir régional –et aussi local. Néanmoins, il ne faut pas sous-estimer la résilience de l'Etat italien, qui garde un rôle d'arbitre incontournable. Enfin, plus que la problématique culturelle, la régionalisation italienne illustre avant tout une crise de solidarité interrégionale (ici Nord-Sud) qui joue comme toile de fond majeure des évolutions institutionnelles, et qui se profile à la fois à l'échelle nationale et européenne.

Dans le dernier quart de siècle, l'organisation politico-territoriale de l'Espagne a changé sous l'effet de : la configuration d'un Etat très décentralisé et de l'entrée du pays dans l'Union européenne. Ces processus sont très connectés, car l'intégration dans l'Europe a eu des répercussions sur l'espace géographique du pays, et a modifié la “question régionale”. Cet article traite des trois dimensions principales de la relation Europe-régions espagnoles: la représentation des régions dans les institutions européennes; les répercussions de la politique régionale européenne ; l'incidence de l'intégration et des politiques de coopération transfrontalière et transnationale dans l'institutionnalisation de nouveaux espaces et processus régionaux, soutenus par le discours sur le développement et l'aménagement du territoire.

Depuis un demi-siècle, la France s'interroge sur l'opportunité et la faisabilité d'une réorganisation de son organisation territoriale. Le fait le plus novateur a été l'émergence, en 1982, de l'échelon régional comme élément d'une nouvelle organisation du territoire national. La Région est devenue en 20 ans un échelon «incontournable» reconnu par tous. On a pu croire pendant quelques mois que le gouvernement de Jean-Pierre Raffarin qui, à titre personnel et comme président de l'Association des Régions de France, s'était toujours inscrit dans le camp des « vrais » régionalistes, avait une volonté de donner aux régions un cadre nouveau et de nouvelles responsabilités. Il n'en a rien été. Poursuivre un réel mouvement de décentralisation suppose de nouvelles adaptations : donner à la Région dans le dispositif territorial français une place spécifique, conforme à ce que fait la plupart des pays européens ; recomposer les territoires infra départementaux est aussi une vraie nécessité.

La situation des grandes aires urbaines dans la plupart des pays européens illustre de façon presque caricaturale la problématique posée par la recherche de l'adéquation entre territoires fonctionnels et territoires de projet. Le gouvernement de ces vastes territoires constitués autour d'une ville-centre exige tant au niveau des choix stratégiques (planification, orientations économiques) qu'au niveau des problèmes quotidiens des habitants (transports, logements, équipements) des décisions qui s'accommodent mal de la fragmentation et de l'autonomie communales largement répandues. Nous proposons ici une synthèse sur les cas de l'Italie, de l'Espagne et de la France, qui montre le caractère encore inabouti du niveau métropolitain.

Les rapports entre territoires institutionnels de gestion et territoires de projet sont ici observés à travers l'expérience de la ville nouvelle des rives de l'étang de Berre. Dix ans avant la décentralisation, imposer au morcellement communal une intercommunalité de projet visant à la création d'une agglomération nouvelle ne fut pas chose facile pour l'État. Cette contribution rappelle d'abord les excès de l'opposition politique que suscita dans les régions métropolitaines concernées la loi sur les villes nouvelles, abusivement accusée de bafouer la démocratie locale. Elle s'attache ensuite à montrer combien, dans le cas de la ville nouvelle la plus contestée des neuf opérations lancées par l'État, la menace d'une perturbation des habitudes de gestion, des avantages acquis et des positions politiques, sembla bien plus mobiliser les élus locaux que la perspective ouverte par de nouveaux outils et pratiques intercommunales du projet urbanistique d'échelle métropolitaine.

Posant la question du territoire, comme espace de projet, l'étude présentée souligne le décalage entre l'urbain (réalité factuelle) et l'urbanité (objectif à atteindre) ; elle développe l'» attitude de projet » selon une argumentation en trois points. D'une part, les conditions changent lorsque l'on passe de la condition classique de projet architectural à celle de projet territorial, qui démultiplie l'échelle spatiale et l'éventail des acteurs en position de maîtrise d'ouvrage, modifiant en profondeur l'élaboration et l'application du projet. Par ailleurs, les connaissances préalables nécessaires : bilan et diagnostic de l'existant, ne constituent pas en eux-mêmes un projet. Enfin, pour « faire projet », une idée, une projection dans l'avenir sont nécessaires. Un début de réponse est donné, avec le compte-rendu d'une expérimentation en cours : le projet d'aménagement de la Plaine du Var, action à long terme d'échelle intercommunale dont la mise en œuvre est amorcée.

L'évolution des cadres de l'action aux différentes échelles conduit localement à faire le constat d'une inextricable superposition de périmètres, de programmes dont les objectifs viseraient tant à permettre une meilleure administration et gestion des territoires qu'à concourir à leur développement. Cette contribution vise à apporter quelques éléments de compréhension de ce à quoi correspond l'entrelacement des territoires. Pour ce faire, il est proposé à partir de l'exemple des Baronnies, de rendre compte de l'évolution des figures, des formes territoriales qui se dessinent, qui se chevauchent et se surimposent pour dépasser les frontières départementales et régionales ; il s'agit de lire quelques unes des logiques d'acteurs qui amènent aux recompositions territoriales, à davantage de complexité et d'interterritorialité.