Contenu du sommaire : L'univers hybride de l'administration au XXIe siècle

La « Lecture » commence avec quelques réflexions préalables et prescriptions définitionnelles à propos de la conception de l'auteur de la nature, du contenu et de l'objet des sciences administratives – de quoi elles se composent et quels sont leurs objectifs. Suit ensuite un rapide voyage à travers le temps, qui débutera au cours de la première moitié du XVIIIe siècle, au cours duquel nous présenterons l'évolution des sciences administratives en faisant appel à une métaphore du trafic routier pour illustrer la mesure dans laquelle le sujet a gagné en volume et en complexité sous l'effet de l'industrialisation et de la mondialisation. Ensuite, la lecture s'appuiera plus particulièrement sur le mode de développement relativement particulier au pays de l'auteur, le Royaume-Uni, pour formuler quelques observations plus générales. Le « chemin » qui est emprunté n'est pas une ligne droite et l'auteur a effectivement dû se montrer très sélectif dans les événements marquants qu'il a choisi de mettre en avant en cours de route.Dans la seconde moitié de son exposé, il fera le point sur l'issue de ce parcours aujourd'hui et tentera d'émettre quelques hypothèses sur ce qui nous attend demain. La lecture se terminera par quelques réflexions sur la façon de gérer la diversité et le volume du trafic intellectuel qui compose les sciences administratives – en s'intéressant plus particulièrement au rôle des instituts nationaux et internationaux d'administration publique.

Suite à la réforme Copernic, les hauts fonctionnaires fédéraux belges sont dorénavant nommés pour un mandat à durée déterminée et encadrés par des plans de management. Le présent article a pour objectif d'évaluer l'impact de l'introduction du système des mandats sur l'autonomie des fonctionnaires dirigeants vis-à-vis des départements horizontaux chargés du budget d'une part, et des ressources humaines d'autre part, dans l'administration fédérale en Belgique.S'appuyant sur l'approche dite des « incohérences », l'article se concentre succinctement sur trois incohérences : interne, discursive et contextuelle. L'analyse de ces incohérences confirme une des formes de « tricherie » dans les relations entre ministres et hauts fonctionnaires énoncées par Hood et Lodge (2006), à savoir que les premiers nommés peuvent être enclins à réduire la marge discrétionnaire des seconds en maintenant les dispositifs, formels ou informels, de contrôle sur le mise à disposition des ressources.Une plus grande autonomie managériale pour les hauts fonctionnaires, telle que prônée par la NGP, ne peut aboutir sans une transformation des modes de fonctionnement traditionnels de la relation politico-administrative accompagnant les réformes structurelles. La faible autonomie des hauts fonctionnaires ne provient pas tant de la « contractualisation » des relations, que du manque de loyauté de la part de cette dernière dans la mise en œuvre de telles réformes. Dans le cas étudié, la responsabilisation et l'autonomisation des hauts fonctionnaires sont dépendantes d'une réforme de la « pyramide » du contrôle et du développement des activités d'audit interne.

Depuis une décennie, la Belgique fait face, à l'instar de nombreux pays membres de l'OCDE, à une modernisation de la gestion de ses affaires publiques. En avril 2000, le gouvernement fédéral belge a adopté une vaste réforme des structures et du fonctionnement de l'État : le Plan Copernic. Une des ambitions affichées des changements initiés par la réforme est la responsabilisation des hauts fonctionnaires. Au nom de celle-ci, différents dispositifs ont étés développés, dont les résultats semblent mitigés. La présente contribution propose d'analyser le bilan de ces mécanismes à travers les comportements des acteurs et leurs incidences sur la règlementation et la pratique des mécanismes. Pour ce faire, l'auteur a recours à l'analyse stratégique développée par Crozier et Friedberg (1977). Ce faisant, les jeux des acteurs face aux dispositifs de responsabilisation sont mis en exergue afin de comprendre certaines impasses dans lesquelles les processus de modernisation restent bloqués.La contribution se consacre à l'analyse des résultats des mécanismes de responsabilisation des hauts fonctionnaires introduits par la réforme fédérale belge adoptée en 2000, le Plan Copernic. Pour ce faire, l'auteur a recours à l'analyse stratégique développée par Crozier et Friedberg (1977) et considère dès lors l'espace politico-administratif dans lequel s'insèrent les dispositifs de responsabilisation comme un système d'action concret. En son sein, les résistances des acteurs participant tour à tour à l'élaboration des mécanismes et à leur mise en œuvre sont étudiées, ce qui éclaire la dénaturation de certains dispositifs dans la règlementation et leur détournement dans la pratique.

Plusieurs recherches montrent que les réformes de Nouvelle Gestion Publique modifient les repères identitaires actuels des agents publics, notamment sous la forme d'une hybridation des valeurs ou des pratiques managériales. Néanmoins, les travaux existants ont peu traité des sentiments d'appartenance des agents lorsque leur organisation se retrouve à cheval entre une logique de service public et d'entreprise privée et que la frontière entre secteur public et privé se brouille. Le but de cet article consiste justement à étudier ces sentiments d'appartenance en contexte d'hybridation organisationnelle. Pour ce faire, les résultats d'une recherche portant sur les collaborateurs d'une caisse publique de chômage helvétique sont mobilisés. D'une part, l'analyse montre l'hybridité, la multiplicité et la construction par la négative (vis-à-vis de l'État) des registres d'appartenance, tout en indiquant que les pratiques de travail des collaborateurs renvoient à une identité en lien étroit avec le secteur public. D'autre part, l'analyse montre que l'organisation joue stratégiquement de son appartenance étatique, en mobilisant soit son identité publique ou privée en fonction des besoins liés à son image externe. L'article se conclut par une discussion des résultats soulignant la fonctionnalité stratégique de l'identité hybride des acteurs.L'article s'avère particulièrement intéressant pour les praticiens qui s'interrogent sur les effets identitaires du contexte organisationnel de plus en plus hybride dans lequel leurs organisations se situent désormais, c'est-à-dire à cheval entre une logique de service public et d'entreprise privée. Si l'hybridité organisationnelle amenée par la NGP provoque une complexité accrue pour les praticiens – en particulier en ce qui concerne la démultiplication des attentes auxquelles ils font face – l'article souligne néanmoins que cette même hybridité fournit aux acteurs des registres d'appartenance identitaires `np pagenum="072"/bmultiples que les praticiens sont susceptibles de mobiliser stratégiquement pour s'adapter à cette multiplicité d'exigences. L'idée de jouer alternativement l'identité publique ou privée de l'organisation en fonction du contexte donne potentiellement une marge de manœuvre supplémentaire aux praticiens et managers travaillant dans un contexte hybride.

La « Nouvelle Gestion Publique », avec l'introduction dans les organisations publiques des modes de gestion issus du secteur privé, est souvent décrite comme un facteur d'affaiblissement des professionnels. Le secteur culturel n'échappe pas à ce phénomène, comme le montre le cas des médiateurs. Une plongée dans les conditions de développement de l'activité permet néanmoins de montrer que plus qu'une opposition stricte entre logique professionnelle et logique managériale, une hybridation peut avoir lieu, les professionnels pouvant bénéficier de la mise en place de méthodes de structuration de leur activité, reposant sur la prise en compte des enjeux de dynamique des savoirs et des parcours professionnels.La recherche qui est présentée ici pose la question de savoir comment conjuguer la rationalisation des activités publiques (démarches NGP) avec les enjeux de préservation ou de développement des métiers. Les praticiens peuvent ainsi voir, à travers l'étude d'un cas et la présentation d'une grille d'analyse générique, les différentes façons de structurer et de gérer les métiers, l'important étant d'adopter une démarche qui mette en cohérence les besoins de compétences de chaque activité avec la définition des rôles et des parcours offerts aux acteurs. Une telle articulation, loin de les opposer, permet d'hybrider la logique organisationnelle de la nouvelle gestion publique avec la logique professionnelle des métiers.

Lors d'une réforme, l'identité organisationnelle apparaît comme une question de premier plan. Alors que le processus de modernisation de l'administration vise à redéfinir cette identité, comment ses membres en font-ils l'expérience ? Quelles sont les dynamiques identitaires à l'œuvre en regard de leur perception des évolutions du contexte ? À partir de l'analyse de la réforme Copernic en Belgique, nous avons élaboré de manière inductive une typologie des logiques et profils identitaires (Rondeaux, 2006, 2007, 2008, 2010). Sur cette base, nous avons mené une enquête par questionnaires auprès d'une administration régionale, engagée dans une réforme. Notre analyse met en évidence la coexistence de différentes logiques identitaires et la diversité des perceptions du contexte, congruentes ou dissonantes avec celles-ci. Les résultats soulignent l'importance du contexte et de sa perception dans les processus d'identification organisationnelle et confirme l'hypothèse d'hybridation identitaire, apportant en outre une base empirique à l'approche intégrative de Ravasi et Schultz (2006). Cet article propose une grille de lecture identitaire des processus de réforme, en considérant à la fois l'identité organisationnelle institutionnalisée, au cœur du projet de modernisation, et les diverses logiques alternatives portées par les fonctionnaires. Notre analyse met en évidence la diversité des perceptions du contexte au regard des identités en présence, et souligne les implications concrètes d'une telle approche en termes de gestion du changement.

Les recherches sur la motivation de service public font actuellement l'objet d'une croissance exponentielle. Cependant, l'application universelle du concept à toutes les catégories d'agents pose question. En effet, les origines du concept, né de travaux de la science politique aux États-Unis, peuvent laisser penser que le concept s'applique essentiellement à l'encadrement supérieur mais beaucoup moins aux exécutants de divers types, dont les motivations semblent davantage instrumentales. Les recherches sur les antécédents de la MSP ont ainsi montré que les niveaux hiérarchiques élevés étaient associés à des profils d'employés à haut niveau de MSP (Bright, 2005 ; Camilleri, 2007). Certains auteurs vont ainsi jusqu'à considérer que le concept n'aurait pas de validité pour les emplois d'exécution (Gabris et Simo, 1995). L'objet de cet article est donc d'analyser les différences existant entre la motivation de service public des exécutants et celle d'autres catégories de salariés. Pour cela nous nous appuyons sur deux recherches empiriques, l'une quantitative (n=2868) menée auprès d'agents des villes de 12 pays et l'autre qualitative menée auprès des agents du service technique d'une ville française. Nos résultats montrent que le niveau de MSP n'est pas moindre chez les exécutants mais qu'en revanche sa nature et ses dimensions diffèrent. La question de la MSP des agents d'exécution revêt une dimension managériale. En effet, elle a des implications potentielles sur les politiques de gestion des ressources humaines à mettre en œuvre et sur la segmentation des agents au regard de ces politiques. Ainsi, nos résultats plaident pour l'intégration de la dimension du service public dans le management des exécutants et dans l'intérêt que peuvent avoir les organisations publiques à s'appuyer plus largement sur le désir d'être utile de leurs collaborateurs en concevant les tâches de telle sorte que les agents voient davantage le résultat de leur travail sur les clients et les usagers.

Le marketing territorial est une technique de plus en plus utilisée par les gouvernements locaux pour améliorer l'image des villes et atteindre les objectifs stratégiques liés au développement économique et à l'aménagement du territoire. Le marketing territorial a désormais intégré les processus de gouvernance locale et régionale. Les détracteurs avancent que le marketing territorial est souvent appliqué de manière descendante, sans prendre en considération les citoyens. Le présent article s'appuie sur des données d'enquête et confirme de manière empirique ce reproche. Mais notre article fait apparaître, au moyen d'une étude de cas, que la participation des citoyens au branding territorial peut permettre d'améliorer la qualité de la marque et d'intégrer les émotions des citoyens dans les processus de gouvernance. L'influence des citoyens sur le marketing territorial est généralement faible. Cependant, lorsqu'on donne aux citoyens les moyens d'agir, le marketing territorial a davantage d'effet sur les plans d'aménagement et les autres politiques, si l'on en croit les répondants de cette étude. Le branding territorial peut se réaliser de manière interactive avec les citoyens, pour ensuite être appliqué de sorte à intégrer les émotions des citoyens dans les processus de gouvernance. Cela peut permettre d'enrichir et d'intégrer localement les processus de gouvernance et, ainsi, de prévenir la contestation des citoyens.

La pression institutionnelle provoquée par la réforme du secteur public amène les agences semi-autonomes à réagir de manière stratégique. Les agences aux Pays-Bas et en France ne se sont conformées qu'à certaines règles pourtant imposées par des réformes récentes. D'autres règles ont été manipulées, n'ont pas été respectées ou des compromis ont été trouvés. Le degré de conformité aux réformes est déterminé non seulement par des aspects structurels, mais aussi par la répartition des ressources et des compétences entre les acteurs. Nous allons établir une comparaison entre deux grandes réformes, la Kaderwet ZBO aux Pays-Bas et la Révision générale des politiques publiques (RGPP), en France. Les points de contestation sont plus apparus entre les ministères qu'entre agence(s) et ministères de tutelle. Les ministères de tutelle ont en effet tendance à se ranger du côté de « leurs » agences dans les deux pays. Aux Pays-Bas, ce sont les questions liées aux compétences qui ont surtout été remises en cause, tandis qu'en France, les questions monétaires ont été les plus controversées. Les réformes relatives aux agences risquent de se heurter à une certaine résistance lorsque ces dernières ne sont pas d'accord avec les règles proposées, en particulier lorsque ces règles modifient les relations de pouvoir existantes. Certaines agences possèdent certaines ressources, qu'elles peuvent appliquer de façon stratégique dans le but de résister aux réformes. Les ministères ont tendance à se ranger du côté des agences dont ils assurent la tutelle et à essayer de les protéger des autres ministères.

Dans le présent article, nous présentons une vaste analyse de la réforme de la politique sociale, qui englobe ses deux dimensions, à savoir le processus décisionnel et la mise en œuvre de la réforme, eu égard au nouveau programme d'aide sociale coréen. Dans la réforme de la politique sociale qui a suivi la crise économique de 1997, moins de choses ont été produites au niveau local que celles qui ont été décidées au niveau central. Premièrement, des décisions ont fait défaut au niveau central, ce qui est devenu visible au niveau local. Ce phénomène était en grande partie attribuable au fait que le processus décisionnel qui a fait suite à la « législation cadre » adoptée était caractérisé par une participation plus active des forces conservatrices « d'en haut » – malgré la nouvelle importance des forces « d'en bas », favorables au bien-être. Deuxièmement, des déficits de mise en œuvre existaient au niveau local. Dans le présent article, nous expliquons pourquoi la politique adoptée n'a pas été mise en œuvre comme prévu en raison de trois obstacles à la mise en œuvre. Même si un gouvernement puissant est capable de guider la réforme dans le cadre du processus décisionnel central, il n'a pas forcément d'influence sur la mise en œuvre réelle au niveau local. Le processus décisionnel actuel dans un pays devenu démocratique récemment comme la Corée cadre avec l'augmentation des ressources de pouvoir dont disposent les groupes sociétaux, mais les agents de l'État jouent un rôle plus central, en particulier durant le processus de préparation de l'application (la deuxième phase du processus décisionnel). Leur influence réciproque doit être prise en considération, une influence qui peut être propre à l'époque et à l'endroit. Les évolutions dans les objectifs et le contenu des politiques qui surviennent au niveau décisionnel central ne se traduisent pas toujours par les évolutions voulues dans la mise en œuvre. L'analyse du processus décisionnel doit par conséquent être suivie d'une étude de la mise en œuvre, ce que font rarement les chercheurs dans la littérature internationale sur la réforme de l'aide sociale.

Alors qu'en France, l'État central fonde de nouveaux espoirs sur le principe de gouvernance des services publics par les indicateurs de performance, notre article défend l'idée que la gouvernance par les seuls outils de mesure et de management de la performance aussi sophistiqués soient-ils, ne suffit pas pour relever les défis contemporains de la gouvernance publique de l'eau. En revanche, la mise en débat des finalités des outils de mesure de la performance pose les questions de fond relatives à la gouvernance publique de l'eau. Ces questions de fond relèvent autant des composantes (stratégiques et organisationnelles) du dispositif de gouvernance que de son système de pilotage. C'est ce que démontre l'expérience de recherche-action menée avec le service public d'eau de la métropole nantaise où l'introduction d'un nouvel outil de mesure de la performance conduit les acteurs du système à se focaliser sur la question des valeurs que doit porter le dispositif de gouvernance publique de l'eau. Ces valeurs qui renvoient à la « chose publique » et multidimensionnelle de l'eau, apparaissent dans le système de gouvernance locale en construction, comme l'une des pièces maîtresses du dispositif de gouvernance. Dans le cas des services publics d'eau où la légitimation des systèmes de gouvernance s'appuie sur une logique de justification technique, l'instrumentation gestionnaire et l'évaluation de la performance doit faire face au vide stratégique et politique résultant de la faiblesse d'expression des choix politiques. Comment alors relever le défi d'une gouvernance dynamique et participative ? La mise en débat des finalités des nouveaux outils d'évaluation s'avère une démarche pertinente pour questionner le sens ultime de l'action dont le contenu est immanquablement associé aux valeurs qui doivent régir la gouvernance de l'eau.