Contenu du sommaire : La responsabilité administrative : comparaison internationale

La responsabilité administrative est certes un sujet d'étude classique pour les juristes mais les regards interdisciplinaires et de droit comparé manquent sur ce thème. Ce numéro invite précisément à établir des passerelles à la fois entre champs disciplinaires et entre systèmes juridiques. L'étude de la responsabilité administrative est alors éclairée par un tel décloisonnement, à condition de disposer de clefs de lecture, en particulier pour identifier les spécificités des droits étrangers. Analyser en ces termes la responsabilité administrative, telle qu'on la conçoit en France et à l'étranger, permet d'explorer de nouvelles pistes de réflexion sur ce que signifie une « administration responsable » ou une « bonne administration ».

Les transformations de la responsabilité administrative sont appréciées par rapport à celles que les anciens auteurs qui ont traité ce sujet (Léon Husson, François Fairé), ont pu déceler à l'époque où ils ont écrit. L'évolution contemporaine semble se caractériser par un approfondissement de la notion de responsabilité administrative et du concept de réparation qui l'accompagne, par comparaison avec les notions de solidarité, d'indemnisation, de compensation. De ce fait, l'autonomie de la responsabilité administrative, entendue du point de vue de son exorbitance, demeure une question débattue. Toutefois, et malgré la reconnaissance par le juge administratif de principes généraux régissant la responsabilité de la puissance publique, il n'y a toujours pas, paradoxalement, de principe général de la responsabilité de la puissance publique, comme il y a un principe général de la responsabilité des personnes privées. Le regard porté sur les transformations étudiées part d'un constat, à savoir l'éclatement des catégories juridiques traditionnelles de la responsabilité administrative, pour aboutir à une tentative d'explication, tenant à la recherche de l'effectivité de la responsabilité administrative.

La question de la responsabilité administrative n'est, pour un sociologue ou un politiste, pas dissociable de la question du pouvoir politique et de son exercice. Fortement dépendante des propriétés de l'action publique telle qu'elle se développe aujourd'hui, elle pâtit des incertitudes du positionnement des organisations publiques tout comme des ambiguïtés de son cadrage juridique. C'est la responsabilité de l'action publique dans son ensemble qu'il faut repenser si l'on veut gagner en cohérence et en efficacité tant sur le plan du contrôle de l'action publique que sur celui plus large de la démocratie.

À travers ce témoignage, Claire Landais présente l'activité de la Direction des affaires juridiques du ministère de la défense, chargée notamment de gérer les dossiers contentieux à la suite de dommages causés par les agents et qui relèvent du juge administratif ou du juge judiciaire. Elle évoque la prise en compte du risque indemnitaire par cette direction, qui développe également le recours aux transactions pour éviter le contentieux indemnitaire. Les régimes de responsabilité sans faute apparaissent particulièrement importants en matière de défense mais subsistent encore des zones d'irresponsabilité. En outre, si le ministère de la défense fait bénéficier ses agents de la protection juridique à laquelle ils ont droit, les actions récursoires, en cas de faute personnelle non dépourvue de tout lien avec le service, sont effectivement mises en œuvre.

La « loi Kouchner » du 4 mars 2002 a considérablement modifié la spécificité de la responsabilité médicale administrative. Si le juge administratif traduit encore quelque peu son autonomie, celle‑ci ne se justifie plus comme par le passé. L'activité médicale fait l'objet de nombreuses démarches d'amélioration des pratiques à l'origine d'une réduction du nombre et de la gravité d'évènements indésirables susceptibles de donner lieu à réparation. Cette activité par essence par et pour l'humain est, à tout niveau de l'établissement de santé, orientée vers la performance et la qualité. Ainsi, les établissements sont engagés dans des démarches qualité et de certification, repensant les organisations, imposant l'écriture des process, sur incitation des organismes de tutelle particulièrement sensibles aux « affaires ». Mais la prise en compte du risque n'est pas qu'institutionnelle. Les professionnels de santé entament des démarches collectives de réflexion dans le cadre d'équipes pluridisciplinaires, de revues notamment de morbi‑mortalité, de retours d'expérience, et, au niveau individuel, de bilans de compétences et d'évaluation de leurs pratiques, garants du maintien de leur savoir‑faire.

L'adoption d'une démarche originale de résolution de cas concrets selon le droit français et le droit allemand permet de mettre en exergue la manière dont la responsabilité de l'administration est engagée dans les deux États. La diversité des régimes est révélatrice d'approches théoriques différentes du droit de la responsabilité. Cette étude fait également ressortir certaines caractéristiques du droit allemand de la responsabilité, en montre les tendances contemporaines, les limites et les mérites au regard du droit français.

L'analyse de la responsabilité administrative en Pologne doit inclure celle des règles constitutionnelles et, en particulier, de la jurisprudence constitutionnelle intéressant ce thème. De plus, au niveau des lois ordinaires, une distinction peut être opérée entre cinq situations : la responsabilité du fait des règlements illégaux, pour omission d'édicter un règlement, du fait d'une décision administrative individuelle, pour une action de fait ou encore pour abstention de prendre une décision individuelle. Pour chacune de ces situations sont présentés le droit matériel applicable, les organes compétents ainsi que les procédures à suivre et les formalités à accomplir. Le droit polonais révèle que la responsabilité de l'administration s'inscrit dans le cadre plus large et relativement homogène de la responsabilité des pouvoirs publics (y compris législatif et judiciaire). Cette étude aborde la responsabilité de l'administration avant 1997, les termes de la Constitution de 1997 à ce sujet et la mise en œuvre de ces dispositions.

Le régime contemporain de la responsabilité administrative en droit espagnol est d'origine essentiellement législative : il a été établi par la loi du 16 décembre 1954 sur l'expropriation pour cause d'utilité publique, et ses éléments principaux restent toujours en vigueur. Il s'agit d'une responsabilité en principe objective, au sens où n'est pas exigée la preuve d'une faute. À l'exception de certaines domaines, notamment l'administration sanitaire, même les dommages causés par le fonctionnement régulier des services publics donnent droit à indemnisation. Il s'agit de la principale différence avec la responsabilité extracontractuelle de droit privé, qui exige normalement une faute. De plus, les victimes n'ont pas de recours possible contre le fonctionnaire ou l'agent responsable, mais l'administration peut se retourner contre celui‑ci pour finalement faire peser sur lui la charge de l'indemnisation. En outre, le régime de la responsabilité administrative est uniforme pour toutes les collectivités territoriales et tous les établissements publics. Le contentieux de la responsabilité administrative relève du juge administratif en Espagne, y compris lorsque le dommage a été causé par une activité de l'administration soumise au droit privé. En d'autres termes, il n'y a jamais d'application de la responsabilité extracontractuelle de droit privé à l'administration.

Cet article permet d'analyser la responsabilité administrative portugaise par référence au modèle français (en termes historiques et de droit comparé). Il s'agit en particulier d'étudier les constantes du système portugais tout au long de son histoire pour, finalement, préciser le régime juridique actuellement en vigueur en la matière et déterminé en 2008. La méthode suivie dans cette contribution consiste à revisiter le cas fondateur de l'arrêt Blanco, en le déplaçant au Portugal, puis, avec quelques adaptations, à chercher quelle solution juridique il connaîtrait en différents moments clefs de l'évolution du droit de la responsabilité administrative au Portugal. L'analyse aboutit alors à la conclusion que, malgré les changements et les améliorations apportés, les solutions évoluent mais les problèmes posés subsistent, qu'il s'agisse de la dualité de juridiction ou du droit applicable. « On connaît la chanson »...

Les nouveautés issues du droit italien des quinze dernières années, et plus précisément les jurisprudences du juge judiciaire et du juge administratif, laissent entrevoir une extension significative de la responsabilité de l'administration. En 1999, la Cour de Cassation italienne a en effet admis pour la première fois une responsabilité de l'administration du fait d'un acte illégal, pour lésion d'un intérêt légitime et non pour atteinte à un droit subjectif. Par la suite, l'évolution de la jurisprudence a témoigné de différentes tendances qui ont étendu la responsabilité de l'administration. Cette évolution conduit à s'interroger sur l'existence d'un droit spécial à l'administration, alors même que le droit civil reste la référence.

Le droit anglais ne fait pas la distinction entre le droit public et le droit privé en matière de responsabilité. L'administration est donc soumise aux mêmes règles que les personnes privées. Même si un nombre important des arrêts qui ont faits jurisprudence en droit de la responsabilité civile ont pour objet la responsabilité de l'administration, le droit anglais ne connaît pas de grands principes de la responsabilité, tels que les articles 1382 et 1384 al. 1er du code civil ou bien la faute de service en droit public français. Il consiste en de nombreuses « torts », chacun doté de ses propres règles concernant la faute exigée, le dommage réparable, et les moyens de défense admis. De plus, il faut souligner l'importance de la dimension non contentieuse de la réparation des victimes de l'administration, et notamment des modes de règlement amiable des litiges en matière médicale.

L'histoire politique des États‑Unis a joué un grand rôle dans l'établissement du droit positif actuel. L'immunité du souverain dont a bénéficié l'administration jusqu'à l'immédiat après‑guerre tire ses origines de la common law britannique. Malgré le rôle prééminent de la jurisprudence aux États‑Unis, c'est le législateur qui a permis que la responsabilité de l'administration soit recherchée lorsque celle‑ci commet une faute. Le principe de séparation des pouvoirs et la difficulté à concilier indépendance de l'administration et contrôle du pouvoir judiciaire expliquent le penchant actuel du droit positif en faveur de l'administration aux États‑Unis. Cependant, la dialectique qui oppose le principe de séparation des pouvoirs à celui de l'affirmation des libertés individuelles ne manquera pas de faire de nouveau évoluer cette question, nous renseignant ainsi sur les valeurs de la société américaine.

Les disparités des systèmes juridiques étudiés sont telles que seules quelques tendances à la convergence peuvent être dégagées en matière de responsabilité administrative. En particulier l'extension du champ de la responsabilité est partout observable et l'adhésion à l'espace européen joue en faveur d'une harmonisation des systèmes, comme en atteste la reconnaissance de la responsabilité du fait des lois.

La déontologie doit être au cœur de l'action des fonctionnaires et, plus particulièrement, de ceux d'entre eux qui exercent les responsabilités les plus importantes. En France, les régimes répressifs n'étant ni suffisants, ni pleinement efficaces, il apparaît nécessaire de mettre en place une stratégie globale de prévention des conflits d'intérêts s'appuyant non seulement sur des instruments normatifs traditionnels mais aussi et surtout de droit souple. Elle implique notamment l'adoption d'une définition des conflits d'intérêts et d'une meilleure identification des situations critiques ou problématiques ainsi qu'une externalisation partielle des questions de déontologie. Sont ensuite présentées différentes illustrations d'exigences déontologiques applicables au fonctionnaire dans ses rapports avec le politique, la hiérarchie, les intérêts privés et l'espace public.

La création en 2011 du Défenseur des droits ne préjugeait pas des conditions concrètes dans lesquelles le processus de fusion des quatre autorités préexistantes en matière de protection des droits et libertés allait se dérouler. L'enquête qui a été effectuée au sein de la nouvelle institution témoigne de la complexité de la tâche : la stratégie d'intégration déployée par les responsables s'est en effet heurtée à un ensemble de contraintes, imposant certains compromis organisationnels. Si le pari de l'intégration a été pour l'essentiel gagné, beaucoup reste cependant à faire pour consolider les fondations de l'institution.

Le nouveau décret relatif à la gestion budgétaire et comptable publique, entré en vigueur en novembre 2012 traduit les principes de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) dans l'organisation concrète de la gestion publique. Le champ couvert par ce texte est donc large: définition des règles comptables et des règles budgétaires applicables à cette gestion. En outre, le décret encourage et encadre la dématérialisation des actes et des procédures. Il met également en œuvre les dispositions constitutionnelles relatives à la régularité et la sincérité des comptes de toutes les administrations publiques. Le présent article analyse plus particulièrement les dispositions relatives à la simplification des procédures, à la dématérialisation et au renforcement de l'efficience de l'action administrative.