Contenu du sommaire : La participation des populations aux décisions environnementales

Dans un pays centralisé comme le nôtre, la participation du public aux processus de décision en matière environnementale n'avait rien d'évident.Elle va se concrétiser dans la loi dite Bouchardeau, la loi n°83-630 du 12 juillet 1983 relative à la démocratisation des enquêtes publiques et à la protection de l'environnement.Initialement limitée à l'enquête publique, cette participation a vu son champ d'application s'élargir au gré de diverses réglementations nationales ou européennes.Mais beaucoup reste encore à faire en pratique. Les propositions formulées par M. Alain Richard dans le rapport, qu'il a remis, le 3 juin 2015, à la ministre chargée de l'Écologie, devraient y contribuer grandement.

La convention d'Aarhus a jeté les bases d'un renouveau de la démocratie participative dans le domaine de l'environnement, avec la montée en puissance du principe de participation.La directive Inspire s'inscrit dans la même logique lorsqu'à travers l'établissement d'une infrastructure d'information géographique à l'échelle communautaire, elle vise à l'amélioration du fonctionnement de la démocratie grâce à la publication d'informations environnementales rendues accessibles à tous.Au niveau national, la Commission spécialisée du Conseil national de la transition écologique sur la démocratisation du dialogue environnemental a formulé des propositions qui visent à pallier les lacunes actuelles, toujours dans l'objectif de renforcer la transparence et l'efficacité de la démocratie environnementale en amont des projets.Le gouvernement s'est appuyé sur ces propositions pour l'élaboration d'une ordonnance.

L'efficience des politiques publiques de l'environnement repose sur des dispositifs d'observation des milieux (eau, air, sols…) et des pollutions, des dispositifs destinés à éclairer les décideurs et le public. L'information sur l'état de l'environnement résultant des interactions entre les systèmes de production et de consommation et les écosystèmes est rendue disponible au travers d'indicateurs ou du « rapportage » depuis le début des années 1970 en France et depuis les années 1980-1990 au niveau international.Cette dynamique a conduit à l'institutionnalisation de l'information environnementale avec la création de l'Institut français de l'environnement (IFEN) et celle de l'Agence européenne de l'environnement (AEE) en 1992. Si l'AEE ne s'est pas vu contestée dans son objet et ses missions depuis lors, il n'en a pas été de même en France, puisque l'Institut doté d'un conseil d'administration, d'un conseil scientifique et d'un comité des usagers, qui lui autorisaient une relative autonomie sous la tutelle du ministère chargé de l'Environnement, a disparu au début des années 2000 pour se fondre dans l'administration centrale de ce ministère. Cette recentralisation a amoindri son ambition initiale dans un contexte sensible, où l'information du public devrait accompagner, plus que jamais, les politiques des acteurs publics et privés.

Du commissaire de l'Ancien Régime au commissaire enquêteur d'aujourd'hui, la fonction et le rôle de ce dernier dans la conduite d'une enquête publique ont considérablement évolué. Indépendant de par son mode de recrutement, impartial par conviction et par déontologie, compétent de par l'expérience acquise et le suivi d'une formation continue et contrôlée, garant de la participation du public, il est devenu l'animateur incontournable de l'enquête publique « à la française », fruit d'une évolution multiséculaire originale constituant une indéniable avancée démocratique.Il lui faudra cependant continuer à s'adapter aux évolutions technologiques et sociétales en cours afin de mieux répondre aux aspirations d'un public de plus en plus soucieux de la préservation de sa qualité de vie et de son environnement.

La Commission nationale du débat public a pour mission d'informer les citoyens et de faire entendre leur point de vue dans les processus de décision relatifs aux grands projets d'aménagement et d'équipement d'intérêt national.À l'heure d'Internet et des réseaux sociaux qui bouleversent les pratiques en matière d'information et d'expression, les citoyens attendent d'être mieux informés, consultés et écoutés, et ce, à tous les niveaux de la décision. Ils sont aussi de plus en plus conscients des enjeux planétaires et de long terme que sont le changement climatique et les crises énergétique et écologique. L'actualité de ces derniers mois y fait écho. Les blocages et les situations très conflictuelles enregistrés à propos de nombreux projets d'aménagement et d'équipement nous amènent aujourd'hui à nous interroger sur nos processus d'élaboration de ces projets, de consultation des citoyens et de décision. Ces sujets sont au cœur du grand chantier de la démocratie participative que le Président de la République a lancé à la fin 2014.

L'expression par une « autorité environnementale » d'un avis sur les projets susceptibles d'avoir un impact sur l'environnement est prescrite en France depuis 2009. Cette procédure et celle, semblable, qui s'applique aux plans et programmes, résultent de deux directives communautaires1 transposées en droit français2. Son objectif est triple : inciter les porteurs de projet à améliorer la prise en compte des enjeux environnementaux, faciliter la participation du public à l'élaboration des décisions telle qu'elle est prévue par la convention d'Aarhus et en droit français par la Charte constitutionnelle de 2005, et éclairer les autorités chargées d'autoriser les opérations en cause. Après une description du mécanisme institutionnel mis en place depuis cinq ans, nous nous attacherons à comparer les perceptions des avis de l'Autorité environnementale nationale par les trois « publics cibles » que sont les porteurs de projet, les représentants de l'État et le grand public.

« La conduite de tout projet d'investissement de transport s'appuie (…) sur le principe d'une concertation continue »1 qui « instaure un dialogue direct et régulier avec les élus, les acteurs institutionnels, les associations, les entreprises et les habitants »2. Le développement de la participation continue du public - en amont de la réalisation des projets comme après leur mise en service - est le fruit d'une double pression sur les maîtres d'ouvrage, celle des textes juridiques3 et celle du public.Sa mise en œuvre est toutefois loin d'aller de soi tant le point d'équilibre est difficile à trouver entre les fortes aspirations d'une société civile toujours en alerte, la prise en compte des bilans de la Commission nationale du débat public (CNDP) ou des avis promulgués par l'Autorité environnementale (Ae) et l'avancement, voire la rentabilité économique des projets.

Dans le contexte actuel où la protection de l'environnement constitue un enjeu politique de moindre importance, la profession des experts environnementaux se doit de développer la qualité, la cohérence et la pertinence de ses évaluations.L'impératif pour elle est de renouveler ses approches et ses pratiques pour revenir à sa raison d'être originelle, le développement durable, et d'élaborer des rapports qui, par leur traitement des enjeux pertinents et leur compréhensibilité, doivent contribuer à la tenue d'un débat public structuré et raisonné.

Depuis quelques années, la croissance de la demande en énergie et l'accélération des progrès technologiques ont créé des conditions favorables à l'exploitation de ressources pétrolières et gazières non conventionnelles. Toutefois, le développement accéléré de ces nouvelles filières suscite l'inquiétude. C'est dans ce contexte que les autorités publiques québecoises ont décrété la réalisation d'une évaluation environnementale stratégique (ÉES) et la tenue de deux consultations publiques sur l'exploitation du gaz de schiste dans le shale d'Utica, au Québec (Canada). À l'issue d'un processus qui a duré plus de quatre ans, le Premier ministre du Québec a finalement annoncé qu'il n'y aurait pas d'exploitation de gaz de schiste.À première vue, ce cas illustrerait parfaitement le rôle que devraient jouer l'évaluation environnementale et les dispositifs de participation du public dans le processus menant à l'adoption de décisions socialement acceptables. Toutefois, une analyse plus approfondie au regard des facteurs constitutifs de l'acceptabilité sociale relatifs au processus décisionnel nous incite à porter un jugement plus nuancé.

Un an après le drame de Sivens, nous devons nous interroger sur nos modes de dialogue notamment en matière environnementale. Il semble en effet peu rationnel qu'un projet de petite importance comme celui-ci puisse aboutir à la mort d'un jeune militant écologiste. Rien ne justifie qu'une telle conflictualité entre les acteurs puisse se développer alors que nous disposons des outils permettant de créer de réels dialogues entre les parties prenantes.Notre système décisionnel est bloqué, il n'arrive plus à créer les conditions nécessaires à une prise de décision apaisée prenant en compte l'intérêt de tous.En réponse à cette problématique, le président de la République a souhaité pallier les insuffisances de notre mode de dialogue environnemental. Il a pour ce faire ouvert un chantier législatif dont la préparation a été confiée au sénateur Alain Richard dans le cadre du Conseil national de la transition écologique (CNTE).

Les associations de protection de l'environnement constituent une forme collective et pérenne de la participation des populations aux décisions en matière environnementale. Parmi celles-ci, France Nature Environnement fédère 3 000 associations affiliées présentes partout sur les territoires métropolitains et ultra-marins. Leur pratique quotidienne des démarches participatives en matière environnementale constitue un large vivier d'expériences dont il est difficile de dresser un tableau exhaustif.

Quelques jours après le succès historique de la COP21, la Conférence mondiale pour le climat de Paris 2015, il faut se poser la question de la méthode. Les dérèglements climatiques nous concernent tous tant pour ses conséquences que pour les actions dont la mise en œuvre est nécessaire. Selon un sondage de l'IFOP, 86 % des Français sont convaincus de la nécessité d'opérer des changements dans notre comportement. Et pourtant la négociation, comme dans le passé, s'est déroulée dans des salles fermées, au détour de couloirs, oubliant totalement d'en faire un exercice d'une véritable concertation sur l'action… à l'échelle mondiale, en s'appuyant sur les réseaux sociaux. La mise en œuvre de cet accord et son contrôle ne pourront se faire qu'avec la participation de tous, à l'échelle de tous les pays, dans le cadre d'une concertation permanente.

La question de la participation du public à la prise de décision a quitté le domaine technique pour devenir politique. Les frustrations que le système actuel génère chez nos concitoyens comme chez les maîtres d'ouvrage sont malsaines et résultent non pas tant des textes que de leurs conditions d'application. C'est en effet l'état d'esprit qui règne qui est à l'origine des difficultés rencontrées. Les voies de réforme sont possibles, elles passent par la confiance faite aux citoyens et l'acceptation de leur avis comme un élément de la décision.

Dans le cadre de ses activités, l'Amicale des ingénieurs des Mines réunit régulièrement des groupes de travail qui permettent à ses membres (qui exercent des responsabilités dans la fonction publique ou dans le secteur économique) d'étudier des problèmes d'actualité ou de fond.

Pour trouver un équilibre entre développement et régulation des acteurs économiques, en particulier des industriels, dans un contexte récent de renforcement réglementaire et de remise en question des pouvoirs publics (notamment en matière environnementale), la prise en compte de l'opinion publique est un élément clé.

Un besoin nouveau de sincérité apparaît en matière de réglementation.

Dans un contexte réglementaire relevant de la forêt primaire équatoriale, les services opérationnels de l'État sont amenés à prendre les porteurs de projets par la main pour espérer voir ces projets menés à bien.

Dans une société qui cherche à se protéger contre un nombre toujours croissant de risques, il convient de redonner du sens à la norme.