Contenu du sommaire : Le renouveau des finances publiques nationales

La place du citoyen dans le processus de décision du système financier public est un sujet crucial. Il n'est pas nouveau, mais il se pose aujourd'hui, certes dans le cadre d'un environnement marqué par le Covid-19, mais plus encore dans celui d'une métamorphose de l'État. Celui-ci, tout au long de ces quarante dernières années, s'est transformé en profondeur sous les effets de crises économiques. Des crises qui ont donné lieu en France et ailleurs à des réformes du droit et de la gestion budgétaire lesquels ont modifié le rapport citoyen/gouvernance financière publique. Il n'en demeure pas moins que malgré les professions de foi, voire les législations allant dans le sens d'une démocratisation du dispositif, le rôle du citoyen dans le processus de décision budgétaire est marqué par une ambiguïté ; laquelle tient à ce que ce processus se trouve inadapté à la complexité des sociétés contemporaines. Par ailleurs, c'est le consentement à l'impôt autrement dit le cœur du modèle financier public, voire de la démocratie, qui est victime d'un délitement. En réponse, la légitimité du modèle fiscal doit être réhabilitée en donnant un sens à l'impôt correspondant aux attentes des citoyens.

Les relations entre fiscalité et solidarité sociale méritent d'être à la fois réinterrogées et renforcées. D'une part, la fiscalité peut être davantage mise au service de la solidarité sociale. D'autre part, la solidarité sociale peut s'affirmer comme une source solide de légitimité de l'impôt. Le consentement à l'impôt, mis à mal par les imperfections de la fiscalité, peut ainsi être consolidé en mettant en exergue le financement de la solidarité sociale.

La fiscalité française de l'environnement est essentiellement une fiscalité de rendement et qui, alors pourtant que les exigences constitutionnelles n'y font pas obstacle, ne présente pas de caractère réellement incitatif sur les comportements. Cependant, pour être efficace en matière environnementale, l'impôt ne peut être seulement conçu comme un moyen de contrainte, difficilement accepté en général, mais il doit être envisagé comme un outil au service d'une politique publique qui offre des choix de comportements favorables à la préservation de l'environnement.

Le haut niveau des dettes publiques et le bas niveau des taux d'intérêt dans les pays avancés s'expliquent par des caractéristiques de la phase actuelle du capitalisme financiarisé. Les déficits publics actuels ne proviennent pas de la démagogie des gouvernements, ce sont des déficits de régulation comme prônés par la finance fonctionnelle. La société et l'État ont la responsabilité d'établir l'équité intergénérationnelle, une évolution satisfaisante du bien-être des générations successives ; celle-ci n'est pas mise en cause par la dette publique, tant que la règle d'or des finances publiques est respectée, et surtout tant que le taux d'intérêt est inférieur au taux de croissance.

Par la révision constitutionnelle de 2012, le constituant italien a procédé à la modification des articles 81, 97, 117 et 119 de la Constitution. Cette réforme avait pour objectif de procéder à une harmonisation des finances publiques des administrations en conformité avec les critères d'action fixés par l'Union européenne. À ce titre, l'inscription dans la norme fondamentale du principe d'équilibre budgétaire a représenté une véritable priorité politique pour le législateur constitutionnel italien, notamment en vue de limiter les conditions d'accès à l'endettement. Dix ans se sont écoulés depuis l'entrée en vigueur de cette révision et un premier bilan s'impose. Au regard du droit positif, il semble que l'équilibre des dépenses et des recettes ne saurait être considéré comme une finalité en soi.

Comment les finances publiques sont-elles enseignées dans les universités françaises ? Avec quels objectifs ? L'exemple de Montpellier part du cours de seconde année de la faculté de droit. Il est divisé en deux semestres : l'un relatif aux finances publiques et l'autre au droit fiscal. Les étudiants peuvent aussi utiliser des cours en ligne destinés à aider les étudiants (Université numérique juridique francophone).

Une formation aux fondamentaux des finances publiques n'est pas garantie aux fonctionnaires d'encadrement. En effet, les finances publiques, comme tests de connaissances académiques, ont une place de plus en plus réduite dans les concours administratifs et les écoles ne dispensent pas de tels enseignements à tous leurs élèves. Une formation aux finances publiques rénovée, tant dans son contenu que dans ses méthodes, pourrait cependant participer à la transformation du recrutement et de la formation des fonctionnaires.

Les principes budgétaires ont en France été inscrits essentiellement dans la loi organique relative aux lois de finances. Pour diverses raisons le Conseil constitutionnel a fait le choix de les ériger cependant en principes à valeur constitutionnelle en rattachant directement certains principes comme l'annualité ou la sincérité directement à un ou plusieurs textes du bloc de constitutionnalité et en particulier de la Déclaration de 1789 et de la Constitution de 1958. D'autres principes sont constitutionnalisés, mais avec certaines incertitudes. Enfin, le constituant a directement inscrit en 2008 dans la Constitution certains principes budgétaires et comptables importants et nouveaux. D'autres principes pourraient à l'avenir être également constitutionnalisés, mais se pose alors la question de l'utilité d'une telle démarche.

Même s'il peut paraître au centre des préoccupations des politiques financières, le citoyen, en tant que tel, est un grand absent des finances publiques. Il n'y peut intervenir pour l'essentiel que par l'intermédiaire de ses représentants. On mesure donc d'emblée à quel point cette place du citoyen dans le cadre budgétaire et fiscal touche au fonctionnement même d'une démocratie. Une étude plus poussée montre toutefois que cette citoyenneté, lorsqu'elle se manifeste, est davantage fiscale (consentement de l'impôt) que budgétaire, l'opinion publique devant de plus en plus être prise en considération (mouvements citoyens). Ce qui conduit, dans la période actuelle, à une émergence du citoyen, difficile il est vrai, dans la construction des budgets : rôle des groupes de pression, exigence de transparence et de sincérité et, ce n'est pas le moindre, budgets participatifs à l'échelle locale. Progrès réels, mais encore insuffisants.

Figure emblématique de l'État et de finances publiques nationales dominées par l'impôt, le service public gratuit est également source d'importants biais dans la perception ainsi que la représentation des coûts par les usagers. Les sciences cognitives et comportementales fournissent un éclairage renouvelé en ce domaine et, partant, ouvrent de nouvelles perspectives pour concevoir des outils ouvrant la voie à une prise de conscience financière de la part de l'usager.

Un accord historique, adopté en octobre 2021 par 137 pays et juridictions du Cadre inclusif de l'OCDE et du G20 sur le BEPS (pour Base Erosion and Profit Shifting, Érosion de la base d'imposition et transfert de bénéfices), vient parachever la lutte contre l'optimisation fiscale agressive des entreprises multinationales. Reposant sur une solution à deux piliers, l'un changeant l'allocation des droits d'imposer entre États, et l'autre instaurant un taux d'impôt minimum sur les bénéfices des sociétés, cet accord est le fruit de plusieurs années de négociations et d'évolutions vers une meilleure régulation de la fiscalité internationale. Le présent article décrit l'origine de ces travaux ainsi que les principaux objectifs et éléments de l'accord adopté en 2021, alors que les États et l'OCDE se tournent désormais vers sa mise en œuvre.

Le nouveau droit de la responsabilité des gestionnaires publics constituera un marqueur de l'évolution de l'action publique en France. Dans l'esprit porté par la LOLF, il doit inverser le paradigme de la méfiance et de la sanction qui inspirait jusqu'alors son régime. Ce nouveau rendez-vous avec l'histoire doit s'inscrire au service de l'efficacité et de l'efficience de l'action publique : ainsi, la liberté, la confiance et la responsabilité devront s'imposer comme l'éthique du nouveau gestionnaire public. Il est donc temps de réenchanter l'action publique sur le fondement de ces principes, seuls à même de relever les lourds défis de ce siècle fragilisé.

Le besoin de financement des universités françaises doit conduire à explorer la piste que constitue la contribution financière des étudiants. À cet égard, l'exemple britannique semble particulièrement éclairant. Les universités britanniques, largement paupérisées entre les années 1980 et la fin des années 1990, ont bénéficié de financements importants dus à l'augmentation des droits d'inscription des étudiants.

L'inflation normative est au centre des critiques. La doctrine est unanime pour dénoncer ce que les académiques comme les praticiens considèrent comme une dérive aux conséquences néfastes sur les individus comme sur les personnes morales et un danger pour la sécurité juridique. Sous l'impulsion du Conseil d'État, le gouvernement français a proposé un ensemble d'indicateurs non destinés à maîtriser l'inflation, mais plutôt à suivre l'activité normative. Cet article montre les limites de cette nouvelle tentative de mise en chiffres du droit par un outil de contrôle de gestion. Il propose, à partir de l'analyse des données élémentaires de l'accroissement de l'inflation législative sur trois ans, de nouvelles pistes de réflexion pour saisir les facteurs inflationnistes.

L'année 2022 marque en matière de développement durable un double anniversaire : celui de la conférence de Stockholm, en 1972, et celui, 20 ans plus tard de la Conférence de Rio : on aurait pu s'attendre à un grand rendez-vous onusien, comme la Conférence de Johannesburg, qui célébrait les 10 bougies de Rio, ou celle de « Rio+20 ». Mais la crise du multilatéralisme, les conséquences de la crise mondiale sanitaire, et bien sûr la guerre en Ukraine, ont eu raison de toute célébration. Seule la Suède avec ONU Environnement ont organisé deux jours de rencontres, en publiant le rapport « Stockholm+50 : Unlocking a Better Future », pour nourrir le prochain Sommet du futur de 2023. C'est l'occasion néanmoins de revenir sur les cinquante années de négociations internationales sans lesquelles le sujet n'aurait pas prospéré, mais dont les résultats ne sont pas à la hauteur des défis de plus en plus vertigineux.