Contenu du sommaire : La question prioritaire de constitutionnalité

En offrant au juge constitutionnel la possibilité de remettre en cause la validité d'une loi, à l'initiative des justiciables, d'une part, et après l'entrée en vigueur de la loi, d'autre part, la révision constitutionnelle de 2008 a mis un terme à un légicentrisme encore profondément enraciné. Mais l'affiliation hexagonale au modèle de l'État constitutionnel peut sembler anachronique, tant le constitutionnalisme actuel s'avère international, supranational et transnational. Dans ce contexte, l'instauration de la question prioritaire de constitutionnalité ne paraît pas de nature à susciter l'aggiornamento conceptuel dont le constitutionnalisme français aurait besoin.

La priorité conférée par le législateur organique à la question prioritaire de constitutionnalité, par rapport aux questions de conventionnalité qui pouvaient être soulevées devant le juge du fond, ou devant le Conseil d'État et la Cour de cassation, a été à l'origine des principales difficultés initiales dans la mise en œuvre du mécanisme. En particulier, la compatibilité du dispositif avec les exigences de la primauté du droit de l'Union et de la faculté / obligation du renvoi préjudiciel a donné lieu à des lectures contradictoires, qui se sont traduites par des prises de position antinomiques dans la jurisprudence de la Cour de cassation, du Conseil constitutionnel, du Conseil d'État et de la Cour de justice de l'Union. Il semble qu'on puisse néanmoins concilier les différentes approches à certaines conditions sans remettre en cause la logique de la question prioritaire de constitutionnalité « à la française »...

Bien que dans des contextes et avec des pouvoirs différents, cinq Cours se partagent aujourd'hui le pouvoir de juger « souverainement » la loi française. Un regard trop rapide fait apparaître cette polyphonie comme la source d'un grave désordre. Un examen plus attentif permet d'y voir plutôt la matière précieuse d'un enrichissement, pour l'État de droit et pour le fonctionnement même de la société.

Un différend lié à l'application d'une disposition législative, un jugement de ce différend selon les principes du contradictoire, de la publicité, de l'oralité, de l'impartialité du tribunal et une décision bénéficiant de l'autorité de la chose jugée, tous les éléments constitutifs du procès sont réunis. Ils peuvent être améliorés, complétés, approfondis et il faut revenir ici, et une nouvelle fois, sur un mode de nomination des juges constitutionnels qui ne correspond plus à sa fonction juridictionnelle ; mais ni la Cour de cassation et encore moins le Conseil d'État n'ont, d'un coup d'un seul, respecté ensemble les critères formels et matériels du procès. Assurément, la chose qui se déroule au Conseil constitutionnel est bien un procès constitutionnel. Et sans guillemets !

Les neufs premiers mois de jurisprudence relative à la QPC traduisent les conflits qui ont opposé les ordres juridictionnels, les réglages à opérer entre le contrôle de constitutionnalité et conventionnalité. Les décisions rendues tant par la Cour de cassation et le Conseil d'État que par le Conseil constitutionnel démontrent que le contrôle a posteriori de la constitutionnalité de la loi s'est imposé avec force et rapidité dans le paysage français. Alors que le périmètre de la nouvelle procédure, tant en ce qui concerne les dispositions susceptibles d'être contestées que les principes pouvant être invoqués, tend à être précisément dessiné, la procédure renforce le substrat de la jurisprudence constitutionnelle.

Si la révision de 2008 avait ouvert la possibilité, c'est bien le Parlement qui a donné véritablement naissance à la QPC, en faisant une question plutôt qu'une exception, en la rendant prioritaire plutôt que préalable ou préjudicielle.Et parce qu'il se sent le père de cette procédure nouvelle, le Parlement est attentif à sa croissance, se montre mécontent de ce qui l'entrave et prêt à intervenir à nouveau, si nécessaire, pour la protéger, alors que c'est lui qui, sanctionné dans ses lois et devant les refaire selon un calendrier imposé, a pourtant le plus à souffrir de chacun de ses succès.

Dès son entrée en vigueur, la Cour de cassation a marqué sa défiance à l'encontre de la QPC. Ses premières décisions expriment la réticence des magistrats de l'ordre judiciaire à admettre le contrôle de la loi en vigueur ; elles manifestent aussi le fait que, globalement, la Cour de cassation ressent la QPC comme une forme de concurrence, d'autant moins bienvenue que le Conseil constitutionnel n'a pas la légitimité de l'institution du quai de l'Horloge. Les marques d'hostilité de la Cour de cassation ont à leur tour provoqué des réactions, parfois vives, sinon brutales. L'année 2010 restera, sous cet aspect, une année de déchirements institutionnels, de querelles doctrinales et prétoriennes sans équivalents, au risque d'une véritable rupture entre la Cour de cassation, une partie de la doctrine, le Conseil constitutionnel et le Parlement.

La question prioritaire de constitutionnalité est assurément proche de la question préjudicielle de constitutionnalité italienne. L'identité de principe entre les deux systèmes tient à l'hybridation du contrôle de constitutionnalité des lois par la garantie de prétentions subjectives et à la relation dialectique conséquente juges a quibus / juge constitutionnel. Néanmoins, cette « communicabilité » laisse place à des différences et nuances quant aux choix opérés des deux côtés des Alpes pour la mise en œuvre des mécanismes. Ces différences et nuances se constatent du point de vue de l'introduction du recours en inconstitutionnalité et des normes impliquées dans le jugement constitutionnel. Elles reflètent le conditionnement culturel des deux États et la fidélité aux origines.

Très largement inspirée du contrôle concret de la constitutionnalité des lois tel qu'il fonctionne depuis longtemps en Italie et en Allemagne, la question d'inconstitutionnalité espagnole présente un certain nombre de spécificités par rapport à la qpc française : elle ne concerne pas seulement les lois mais, plus généralement, tous les actes ayant force de loi quel qu'en soit l'auteur ; les normes de référence ne sont pas les seuls droits et libertés garantis par la Constitution mais cela concerne l'ensemble des dispositions constitutionnelles de même que certaines lois particulières ; il n'y a pas de filtrage par le juge ordinaire suprême puisque tout juge peut saisir directement le Tribunal constitutionnel ; le juge peut ce faire à la demande des parties mais aussi d'office ; dans son ordonnance de saisine, il a l'habitude de développer largement les raisons qui le conduisent à douter de la constitutionnalité de la norme, suscitant ainsi un dialogue fructueux avec le Tribunal constitutionnel.

Bien plus que le contrôle de constitutionnalité de la loi en France, le système allemand est influencé par l'évolution de la justice constitutionnelle allant d'une protection de la loi vers une protection des droits. Dès lors, la spécialisation et la séparation des contentieux constitutionnels tendent à s'effacer ; le contrôle abstrait surtout mais également le contrôle concret des normes régressent au profit du recours constitutionnel. La question est de savoir dans quelle mesure la QPC opère un rapprochement ou éloigne encore les deux systèmes.

Dès ses premiers mois d'application, la question prioritaire de constitutionnalité a connu un vif succès. Cela pose la question de savoir si ce contentieux, nouveau et d'emblée important, est susceptible d'avoir des conséquences sur le Conseil et d'entraîner quelques évolutions. Celles-ci pourraient toucher son organisation, statut des membres et renforcement des services, sa procédure, tant pour le contentieux électoral que pour le contentieux a priori, ou sa place dans le concert des juges face au rôle de filtre des cours suprêmes nationales ou à la question de plus en plus présente de l'articulation entre droit constitutionnel national et droit européen.

Le contrôle de la conformité à la Constitution de la loi promulguée a été décrit comme une véritable révolution au regard de la tradition juridique française. Ce nouveau droit, qui offre au justiciable la faculté de contester une loi dans le cadre d'un procès, a été reçu avec enthousiasme par ses acteurs, ainsi qu'en attestent le nombre de questions posées depuis l'entrée en vigueur de cette procédure comme le nombre d'annulations prononcées, notamment dans des domaines emblématiques. Cet accueil favorable résulte de l'efficacité de la question prioritaire de constitutionnalité qui a été immédiatement perçue, grâce à un effort sans précédent en matière d'information de la part du Conseil constitutionnel, du Conseil d'État et de la Cour de cassation.

La question prioritaire de constitutionnalité existe enfin, mais depuis un an seulement. Trop peu pour apprécier toutes ses conséquences sur le rapport entre les citoyens et la Constitution. Assez cependant pour que se soient exprimés deux points de vue contradictoires ici réfutés : celui d'une réforme considérable pour les citoyens, celui d'un changement dérisoire en réalité. L'analyse de la procédure suivie devant le Conseil et celle des premières décisions permet de dresser un premier bilan qui atteste la portée civique de la QPC, consistante et circonscrite.