Contenu du sommaire : Une administration pour la justice

Une administration pour la justice

• Avant-propos - Culture judiciaire et culture administrative - MM. J.-P. Jean, avocat général près la cour d'appel de Paris, prof. associé à l'Univ. de Poitiers et D. Salas, magistrat, secrétaire général de l'Asso. française pour l'histoire de la justice, directeur scientifique des Cahiers de la Justice p. 5

• La conduite des réformes

  • Le chantier ouvert des réformes de la justice - M. J.P. Jean, avocat général près la cour d'appel de Paris, prof. associé à l'Univ. de Poitiers, et expert aurpès de la Comm. europ. pour l'efficacité de la justice du Conseil de l'Europe p. 7
    La justice, sous le regard permanent de l'opinion publique, est soumise à un flot continu de réformes. L'exigence de résultats, en termes de délais et d'efficacité, s'accentue dans le cadre de la LOLF. P our améliorer son fonctionnement, l'institution judiciaire ne bénéficie pourtant que depuis peu de moyens réels et du support d'une véritable administration, venue s'intégrer dans un système organisationnel et décisionnel complexe hérité de l'histoire. La culture administrative progresse au sein de l'institution, dans une cohabitation parfois délicate avec l'indépendance et l'individualisation nécessaires de l'acte juridictionnel et une gestion des ressources humaines à parfaire. La réforme de la carte judiciaire constitue le révélateur d'un processus plus profond de modernisation de la justice qui doit adapter ses modes et ses niveaux de réponses au divers contentieux en combinant proximité et spécialisation.

    Under the constant gaze of public opinion, the judicial system is subject to a continuous stream of reforms. The requirement for results in terms of deadlines and efficiency is becoming greater further to the Constitutional Bylaw on Budget Acts (LOLF). However, to improve the way it functions, the judicial system has only recently acquired the resources and support it needs in order to function as a real administration, on top of a complex traditional system of organisation and decision-making. Administrative culture is making progress within the system, sometimes coexisting precariously with the independence and personal approach required for judicial acts and improvable human resources management.The reform of the “judicial map” (the location and jurisdiction of French courts) reflects a deeper process of modernisation in the judicial system, which must adapt its methods and levels of response to the different types of cases by combining proximity with specialisation.
  • Politiques et magistrats face aux réformes de la justice en Belgique, France et Italie... - Mme C. Vigour, docteur en sociologie, chercheuse à l'Institut des sciences sociales du politique de l'Ecole normale supérieure de Cachan p. 21
    Les réformes menées dans une perspective de modernisation, puis de rationalisation de l'institution judiciaire se caractérisent par une plus grande sensibilité aux notions d'efficience, de coût et de qualité du service rendu. Visant à renforcer la légitimité et l'efficacité de la justice, ces processus volontaristes destinés à promouvoir des changements organisationnels, institutionnels et professionnels reposent sur la mobilisation d'acteurs judiciaires, politiques et administratifs, aux intérêts partiellement convergents, qui regroupent entrepreneurs de réforme issus des professionnels du droit et promoteurs des réformes de l'État et de son administration. Les responsables de juridiction sont les vecteurs au niveau local de ces orientations réformatrices, explicitement en Belgique depuis l'institution du Conseil supérieur de la justice, plus informellement en F rance et en Italie.

    Reforms that are designed to bring about the modernisation and then rationalisation of judicial institutions are characterised by greater receptiveness to the notions of efficiency, cost and quality of services provided. These pro-active processes aim to strengthen the legitimacy and efficiency of justice, and promote organisational, institutional and professional change. They depend upon the mobilisation of judicial, political and administrative actors, and partly convergent interests bringing champions of reform in the legal profession together with those from the state and its administration. Those in charge of jurisdictions are the drivers of these reforming policies at local level, specifically so at the Council for J ustice in Belgium, and more informally in France and Italy.

• La définition de principes fondamentaux

  • Droit au juge naturel et l'organisation judiciaire - M. Emmanuel Jeuland, professeur de droit privé à l'Université de Paris I Panthéon Sorbonne p. 33
    Le droit au juge naturel reste incertain en droit français. Il s'applique essentiellement à la compétence et non à l'organisation judiciaire. Il existe cependant un principe d'égalité devant la justice qui impose de juger deux personnes dans la même situation par la même juridiction. Cela ne va pas jusqu'à les juger par les mêmes chambres. Les règles de distribution des affaires sont le plus souvent objectives mais chaque juridiction a sa propre pratique et le président de juridiction a d'importants pouvoirs. La souplesse du système n'est pas sans risque d'arbitraire (rarissime mais pas impossible) et/ou de privilège pour certaines parties. La nouvelle référence au principe d'impartialité dans les premiers articles du code de l'organisation judiciaire pourrait progressivement conduire à rendre plus transparente la distribution des affaires. L'organisation judiciaire devrait donc davantage prendre en compte les principes fondamentaux sans pour autant perdre de sa souplesse.

    The right to a naturaljudge remains unclear in French law. It essentially applies to the jurisdiction and not to the judicial organisation. However, the principle of equality before the law makes it necessary to try any two people in the same situation under the same jurisdiction. This does not mean that they have to be tried by the same court. The rules on allocation of cases are mostly objective, but each jurisdiction has its own practice and the president of the jurisdiction has significant powers. The flexibility of the system is not without risk of arbitrary decisions (extremely rare but not impossible) and/or privileges for certain parties. The new reference to the principle of impartiality in the first articles of the Code of J udicial Organisation could gradually help to make the allocation of cases more transparent. The judicial system should thus take more account of the fundamental principles without however losing any of its flexibility.
  • Le principe de célérité - Mme S. Amrani-Mekki, professeur à l'Université de Paris X Nanterre p. 43
    Les réformes récentes de procédure civile se fondent sur l'existence d'un principe de célérité qui séduit dans un système qui se veut plus performant et concurrentiel. P ourtant, la célérité ne peut constituer qu'un objectif d'une procédure qui doit lutter contre les temps morts tout en conservant et préservant les temps utiles. La célérité ne doit pas fasciner au point de perturber l'équilibre des pouvoirs au sein du procès ou de nier les garanties du procès équitable. Elle doit être poursuivie avec mesure, in concreto, pour que le gain de temps obtenu ne se traduise pas par une perte de qualité. Plus qu'une célérité stricto sensu, c'est une autre perception et acceptation du temps judiciaire qui doit être recherchée.

    Recent civil procedure reforms are based on the principle ofspeed, which is much appreciated in a system that is seeking increased efficiency and competitiveness. However, speed can only be one goal for a procedure that must try to reduce “slack periods” while preserving “useful time”. Speed should not enthral to the extent that it upsets the balance of powers in a trial or denies the guarantee of a fair one. It must be pursued in moderation, in a practical manner, so that the time saved does not have a negative impact on quality. It is not just greater speed—in the strict sense of the word— that must be sought, but rather a different perception and acceptance of legal time.

• L'influence des modèles européens

  • L'administration et l'évaluation du service public de la justice, vu du Conseil de l'Europe - MM. P. Boillat, dir. général des droits de l'homme et des affaires jurid. du CE et S. Leyenberger, secrét. de la Comm. europ. pour l'efficacité de la justice et du Conseil consultatif de juges européens, Conseil de l'Europe p. 55
    E n créant en 2003 la Commission européenne pour l'éfficacité de la justice (CEPEJ), le Conseil de l'Europe est entré dans une logique considérant la justice comme un service public spécifique. Il ne suffit pas d'avoir jugé de manière indépendante et impartiale pour avoir bien jugé. Il s'agit d'appréhender l'indépendance et l'impartialité non comme un privilège du juge mais un droit des citoyens. Le Conseil de l'Europe développe ainsi des politiques innovantes pour analyser le fonctionnement des systèmes de justice, améliorer la gestion du temps judiciaire, promouvoir la qualité du service public de la justice et se rapprocher des usagers, sans jamais faire la moindre concession au respect des principes fondamentaux consacrés par la Convention européenne des droits de l'homme. La croissance exponentielle du nombre d'affaires portées devant la Cour européenne des droits de l'homme, principalement motivées par des dysfonctionnements de la justice, montre la nécessité de poursuivre les réformes des systèmes nationaux. Administrer et évaluer le service public de la justice devient ainsi une exigence pour les É tats européens.

    When it created the European Commission for the Efficiency of J ustice (CEPEJ) in 2003, the Council of Europe adopted an approach that considers justice as a specific public service. T o have judged well, it is not enough to have judged independently and impartially. Independence and impartiality must be perceived as a citizen's right, and not as a privilege. The Council of Europe is thus developing innovative policies to analyse the way judicial systems function, improve judicial time management, promote the quality of public service and become more user-friendly, without in any way wavering from compliance with the fundamental principles enshrined by the European Convention of Human Rights. The very rapid growth of the number of cases brought before the European Court of Human Rights, which are primarily motivated by miscarriages of justice, demonstrates the need to pursue the reforms of national systems. Administrating and evaluating public service is thus becoming a requirement for European states.
  • Entre responsabilisation et indépendance des magistrats : la réorganisation du système judiciaire des Pays-Bas - M. P. Langbroek, chercheur et conférencier à la Faculté de droit d'Utrecht, Pays-Bas p. 67
    Depuis 1989, le système judiciaire des Pays-Bas traverse une période de restructuration. La nouvelle loi d'organisation judiciaire de 2002 (et surtout système de financement fondé sur la production) ont poussé le Conseil supérieur de la justice, les comité d'administration des tribunaux et les juges à donner la priorité absolue à la productivité et aux chiffres, au détriment de la qualité du contenu du travail judiciaire. À cause de pressions au travail, de la peur de voir un jugement annulé en appel ou d'être mis en cause par les medias, les juges adoptent une attitude assez conformiste. Même si l'indépendance de la justice n'est pas formellement remise en cause,la comptabilité exigée par les nouvelles structures – inspirée du new public m anagement – a porté considérablement atteinte, dans les faits, à l'autonomie des magistrats de siège. De plus, de nouveaux scandales judiciaires, réels ou inventés, ont mis à mal l'autorité de la justice. Le Conseil supérieur de la justice essaie désormais de porter ses efforts sur une amélioration de la qualité de fond du travail judiciaire et sur un renforcement de l'administration des tribunaux.

    The judicial system in the Netherlands has been going through a period of reorganisation since 1989.The new J udicial Organisation Act of 2002 (and abo ve all the outputbased financing system) has put pressure on the Council for the J udiciary, the court management boards and judges to give absolute priority to productivity and figures, to the detriment of the quality of legal work. J udges adopt a fairly conformist attitude due to pressure at work and the fear of having a judgement suspended or being denounced by the media. Even though judicial independence is not being called into question, the accounting procedures required by the new structures—inspired by New Public Management—have in reality had a considerable impact on judges'autonomy. New judicial scandals, whether real or invented, have also undermined the judiciary's authority. The Council for the J udiciary is now trying to focus its efforts on improving the fundamental quality of judicial work and strengthening court administration.
  • Le modèle italien d'administration de la justice - Mme M. G. Civinini, conseiller référendaire à la Cour de cassation et ancien membre du Conseil supérieur de la magistrature italiens, Italie p. 81
    Le système italien d'« autogouvernement » fondé sur un Conseil supérieur de la magistrature doté de pouvoirs très importants a constitué un modèle étudié et imité. Néanmoins l'expérience indique que si le système a été extrêmement efficace pour garantir l'indépendance de la magistrature, il ne l'a pas été pour constituer une administration moderne de la justice, capable de répondre aux demandes de la société. Les causes principales en sont la répartition des compétences entre le Conseil supérieur de la magistrature, défendant l'autonomie et l'indépendance, et le ministère de la justice, administrant les services, ainsi que le manque d'investissements adéquats dans l'appareil judiciaire.

    The Italian system of “self-government” based on High Council of J ustice with strong powers has been a studied and emulated model. Nevertheless experience shows that the system has been extremely effective in achieving the guarantee of independence of the judiciary but not in carrying out a modern justice administration, responsive to the requests of society. The article analyses the main causes: the distribution of competences between HCJ and the Department of J ustice (to the first defence of the autonomy and independence; to the latter service management), and lack of adequate investment.

• L'émergence d'une d'administration de la justice en France

  • Le modèle français d'administration de la justice : distinctions et convergences entre justice judiciaire et justice administrative - Mme H. Pauliat, prof. de droit public et doyen de la Faculté de droit et des sciences économiques de Limoges, directrice de l'Observatoire des mutations institutionnelles et juridique, membre de l'Inst. univ. de France p. 93
    L'administration de la justice est devenue, en quelques années, un enjeu politique et économique important; le modèle retenu influe en effet de manière importante sur la structure, l'organisation et le fonctionnement des juridictions, donc sur leur aptitude à traiter les affaires dans des délais raisonnables, leur efficacité en matière de gestion quotidienne... Mais le système retenu doit, en priorité, être construit sur un principe fondamental, l'indépendance de la justice. La France connaît un double modèle, un pour l'ordre judiciaire, un pour l'ordre administratif; le premier demeure largement entre les mains du ministre de la justice, tandis que l'autre dépend du Conseil d'É tat. Ces modèles différents présentent des avantages et des inconvénients, en termes de cohérence et d'éventuelle dépendance. Ils peuvent difficilement être classés dans des typologies existantes au niveau européen, mais certaines caractéristiques les situent dans des modèles connus. Les données comparatistes incitent alors à réfléchir aux évolutions possibles ou souhaitables dans l'administration de la justice en France.

    In the space of a few years, judicial administration has become a major political and economic issue: the model selected has a big influence on courts'structure, organisation and operation, and thus their ability to deal with cases in reasonable timeframes, their efficiency in everyday management, etc. But the system selected must as a matter of priority be built on the fundamental principle of judicial independence. France has a dual modal: one of a judicial nature, and the other of an administrative nature. The first is broadly determined by the Minister of J ustice, while the other depends upon the Council of State. The different models have their advantages and disadvantages in terms of coherence and likely dependency. It is difficult to classify them under existing typologies at European level, although some characteristics correspond to known models. Comparative data thus encourages reflection upon possible or desirable developments in the administration of justice in France.
  • Le chiffre dans le "gouvernement" de la justice - M. A. Vauchez, chercheur auprès du Centre Robert Schuman de l'Institut universitaire européen de Florence p. 111
    Si le droit forme le langage commun et le terrain d'entente naturel des différents acteurs des politiques publiques de la justice, il partage désormais sa prééminence avec le chiffre qui fait figure de passage obligé des débats sur la réforme judiciaire. La conversion collective aux vertus du chiffre et des techniques quantitatives ne doit certainement pas laisser croire à une forme de pacification progressive des débats en la matière. Elle est d'abord l'occasion d'une recomposition des savoirs et des pouvoirs qui s'opère au détriment des formes d'autorégulation sociale qui caractérisait traditionnellement les mondes judiciaires.

    While law constitutes the common language and natural common ground between the various actors in justice public policies, numbers are now considered equally important, and a vital aspect of the debates on judicial reform. The collective discussion on the virtues of numbers and quantitative techniques must clearly not give the impression that debates on the subject are gradually calming down. It is above all an opportunity for the reconstitution of knowledge and powers which is taking place to the detriment of the forms of social self-regulation that traditionally characterised judicial circles.
  • L'impact de la loi organique relative aux lois de finances (Lolf) sur les juridictions - M. D. Marshall, premier président de la cour d'appel de Caen p. 121
    La LOLF est venue révolutionner les finances publiques en substituant une logique de performance et de résultats à une logique de moyens. Pour la justice, assez étrangère à cette nouvelle culture, tous les dangers étaient à redouter. Le ministère de la justice s'est doté d'un cadre budgétaire conforme à la LOLF. Cependant les indicateurs de performance choisis ne permettent pas de mesurer la qualité du service rendu au justiciable. Confrontées à la nécessité de maîtriser la dépense des frais de justice (prestations techniques externalisées), les juridictions, largement aidées par la chancellerie, ont réussi à contenir ces frais en reconsidérant leurs pratiques professionnelles. Ce succès a été salué par le ministère du budget. Cependant les deux premiers exercices ont été l'occasion pour la chancellerie de mettre en place un cadre très centralisé privant les gestionnaires d'une grande partie de leurs initiatives. La liberté n'est donc pas encore au rendez-vous de la LOLF. Mais la maîtrise des frais de justice a été l'occasion pour les magistrats de montrer que, sans renoncer aux valeurs judiciaires, ils savaient être soucieux de l'utilisation des deniers publics.

    The LOLF has revolutionised public finance by replacing the means-based approach with a performance–and output– based approach. The justice system is rather unfamiliar with this new culture, and all sorts of risks were conceivable. The Ministry of J ustice drew up a budget framework in accordance with the LOLF. However, the performance indicators chosen do not permit measurement of the quality of service given to users of the justice system. Fac ed with the need to control justice expenditure (outsourced technical services), the judicial authorities, greatly helped by the Ministry of J ustice, have succeeded in limiting this expenditure by reviewing their professional practices. Although this success has been praised by the Budget Ministry, the first two budget rounds have provided the Ministry of J ustice with an opportunity to introduce a highly centralised system, depriving managers of much of their scope for initiative. The LOLF has therefore not yet brought about any freedom. However, the control of justice expenditure has given judges an opportunity to show that they can manage public funds carefully without compromising the values of justice.
  • Case management judiciaire et déformation de la procédure - M. L. Cadiet, prof. à l'Univ. Paris I Panthéon-Sorbonne, direc. du Centre de recherche sur la justice et le procès, membre de l'Institut univer. de France p. 133
    Le concept de déformalisation n'est pas vraiment connu du juriste français et la notion de case management, anglo-américaine, lui est étrangère. L'étude de leurs relations est cependant susceptible d'avoir un sens, de son point de vue, s'il comprend la déformalisation au rebours du formalisme traditionnellement attribué aux règles de procédure et s'il comprend le case management comme un avatar contemporain d'une notion qui lui est plus familière, depuis plus de trente ans, celle de mise en état. La déformalisation peut aussi s'entendre dans un autre sens. Appliquée à la justice, la déformalisation fait référence au souci contemporain, en termes de politique publique, de favoriser le règlement amiable des litiges (transaction, conciliation, médiation), y compris devant le juge lui-même, y compris en cours d'instance, y compris pendant la phase de mise en état du dossier. Appliquée à la procédure, la déformalisation est également synonyme de dématérialisation, ce qui renvoie à l'informatisation (numérisation ou digitalisation) des procédures civiles, y compris la mise en état des dossiers.

    French lawyers are not really familiar with the concept of deformalisation, and the Anglo-American notion of case management is alien to them. However, they are likely to find research on the relationship between the two useful if it includes deformalisation to tackle the formalism traditionally identified with rules of procedure, and case management as a contemporary manifestation of “mise en état” (pre-trial review), a notion they have known for over thirty years. Applied to justice, deformalisation concerns the modern desire, in public policy terms, to encourage outofcourt settlement of disputes (transaction, conciliation, mediation). This can even take place in front of a judge, during a hearing, or during the pre-trial review phase. Applied to procedure, deformalisation is also synonymous with e-administration, which is introducing IT into civil procedures (digitisation), including for pre-trial review of cases.

• Responsabilité du juge et responabilité du système judiciaire

  • Les dysfonctionnements du service public de la justice - Mme M. Deguergue, prof. à l'Univ. Paris I Panthéon-Sorbonne p. 151
    Les dysfonctionnements du service public de la justice recouvrent les cas de fonctionnement défectueux ou de mauvais fonctionnement, visés par les textes, sans être explicités. Ils révèlent la m aladministration de la justice et se traduisent diversement par des refus de juger, des retards à juger ou des mal jugés ou encore des inexécutions de la chose jugée, sans que ces dysfonctionnements soient nécessairement qualifiés de fautes. Leur constatation comme fait objectif permet de ne pas stigmatiser l'action du service, tout en engageant quand même de plus en plus souvent la responsabilité de l'État. Les dysfonctionnements de la justice sont aussi révélés par les poursuites disciplinaires diligentées contre les m agistrats, poursuites qui cherchent à identifier des fautes, dont la sanction vise à empêcher par son caractère exemplaire la reproduction de certains dysfonctionnements en dégageant la bonne conduite à tenir par les magistrats.

    Failings in the publicservice offered by judicial systems include organisational failures and mismanagement, which are targeted by official texts, but not specifically referred to. They demonstrate the maladministration of justice and variously lead to refusals to pass judgement, dela ys in passing judgment, and the non-application of res judicata, without these failures necessarily being described as mistakes. Observing them as an objective fact makes it possible to avoid condemning the action of the service, while nevertheless increasingly recognising the responsibility of the State. Fa ilures of the judicial system are also displayed in the prompt disciplinary proceedings undertaken against judges, which seek to identify mistakes and impose a penalty in order to prevent, by way of example, the repeat of certain failings by identifying required good conduct for judges.
  • Le nouvel âge de l'erreur judiciaire - D. Salas, magistrat, secrétaire général de l'Ass. française pour l'histoire de la justice, directeur scientifique des Cahiers de la justice p. 169
    Le terme d'erreur judiciaire ne peut plus se définir seulement comme la condamnation erronée d'une personne innocente. A u delà d'une définition strictement procédurale et d'une simple erreur d'appréciation, il concerne un processus décisionnel défaillant impliquant tout un système bureaucratique et de multiples responsabilités.A u centre d'une médiatisation qui ne faiblit pas – bien au contraire – l'erreur n'est plus à rechercher dans le procès mais dans la pathologie d'une organisation. Plutôt que de s'orienter vers une facile dénonciation du juge, le remède serait à chercher dans une analyse a posteriori des dysfonctionnements de la machine judiciaire.

    The term judicial error can no longer only be defined as the mistaken conviction of an innocent person. Beyond being a strictly procedural definition and a simple error of appreciation, it entails a flawed decision-making process involving a whole bureaucratic system and multiple responsibilities.At the centre of a media spotlight that is not growing dimmer—quite the contrary—errors should no longer be sought in specific trials but rather in the way an organisation malfunctions. Rather than favouring the easy accusation of judges, it would be best to seek a solution through retrospective analysis of the judicial machine's failings.

• Etudes

  • Le juge administratif unique, nécessaire à l'efficacité de la justice ? - Mme A. Weber, docteur en droit de l'Univ. Robert Schuman de Strasbourg p. 179
    La place du principe de collégialité au sein des juridictions administratives françaises, et en particulier des tribunaux administratifs, s'est fortement réduite ces dernières années. Les objectifs poursuivis par l'instauration d'un juge statuant seul, à savoir des gains en termes de productivité et de célérité de la justice, ont-ils pour autant été atteints ? Il semble au contraire que, face à l'explosion du contentieux administratif, le juge unique ne représente pas toujours une réponse adéquate à la recherche d'une meilleure efficacité de la justice mais conduit bien plutôt à un amoindrissement de la qualité de la justice rendue.

    The role of collective responsibility within French administrative jurisdications has diminished considerably in recent years, particularly within administrative courts. Have the goals of greater output and speed in the justice system been achieved by having judges issue rulings on their own? This does not seem to be the case. With the huge increase in the number of administrative disputes, having a single judge is not always the best way to attain greater efficiency of justice and it even clearly leads to a lower quality of justice being dispensed.

• Le point sur...

  • ... La révision générale des politiques publiques : premières annonces - M. Michel Le Clainche, trésorier-payeur général des Alpes-Maritimes p. 197

• Chroniques

  • Chronique de l'administration - MM. Michel Le Clainche, Hervé Rihal, Luc Rouban et Mme B. Delaunay p. 201
  • Chronique du secteur public économique - MM. André G. Delion et Michel Durupty p. 235