Contenu du sommaire : Transferts territoriaux de compétences en Europe

S'interroger sur la construction d'un modèle européen d'administration locale relève d'une gageure tant les paramètres qui ont façonné l'histoire de chacun des États et leur forme d'organisation politique et administrative les opposent. Les processus d'autonomie locale se traduisent par des distorsions fortes dans la délégation, les transferts ou la dévolution des compétences et dans l'organisation des contrôles. Ces résistances à toute entreprise de modélisation ne sauraient occulter des convergences réelles : accentuation de la décentralisation dans tous les pays d'Europe, y compris de l'est, soutenue par le conseil de l'Europe en vue d'assurer la stabilité démocratique, harmonisation de fait des compétences de base, recherche de ressources financières adaptées, péréquation assurée par un État responsable. Autour du principe partagé de l'autonomie locale s'esquissent les prémices prospectifs d'un modèle européen d'administration locale.

L'article présente un panorama des rapports entre États et collectivités territoriales en Europe : principe de coopération, rapports entre législateurs nationaux et régionaux, rapports entre gouvernements nationaux et régionaux, rapports entre collectivités territoriales d'une part et régions et États d'autre part en fonction de formes de collaboration qui peuvent être extrêmement diverses (consultations préventives, concertations, agences et organes communs, obligations d'information). Au-delà des questions formelles et procédurales, il passe également en revue les problématiques de fond comme le dépassement des répartitions étanches de compétences ou comme les différents buts que la coopération entre collectivités publiques peut poursuivre (buts d'intérêt général comme la péréquation ou l'uniformisation de certaines prestations publiques ; buts politiques comme opposition à la majorité au pouvoir au centre).

La diversification statutaire des entités territoriales, essentiellement des régions, s'accroît au sein des États traditionnellement unitaires. Le développement de ces asymétries institutionnelles pose la question du maintien de l'unité étatique, de son abandon, ou de sa redéfinition. Cette question est souvent abordée sous le seul angle des asymétries horizontales – entre collectivités – propices à une territorialisation du droit, présentée comme néfaste à l'unité de l'État. Mais cette analyse un peu rapide doit être resituée dans un cadre plus global, souvent délaissé : celui des asymétries verticales, entre les collectivités et l'État. La diversité des territoires devient alors un vecteur d'unité du territoire.

La mobilité des compétences décrit un mécanisme dynamique au travers duquel certaines compétences changent de niveaux d'imputation, pour être exercées au niveau le plus adéquat. Son impact sur les systèmes institutionnels et les rapports qu'il entretient avec les raisons d'être des décentralisations dépendent de variables contextuelles, à savoir les présupposés substantiels et les conditions de procédures qui en permettent la mise en œuvre. En outre, sont importants les rapports qu'il entretient (ou pas) avec d'autres éléments capables de déterminer un « déplacement » de compétences ; l'espace que les systèmes assignent aux « instances d'uniformité », dont il est l'un des instruments, et la façon dont les niveaux de gouvernement déclinent leur propre rôle.

L'approfondissement de la décentralisation en Europe s'est traduit par des réorganisations institutionnelles importantes au cours des dernières années. En relation avec l'extension des compétences transférées par les administrations centrales et les besoins croissants en matière de services publics de proximité, les dépenses publiques des 89 250 entités infra-nationales européennes ont régulièrement augmenté. Le secteur public territorial s'est affirmé partout en Europe comme le principal acteur en matière d'investissement public, dont il représente près de 70 %. Pour accompagner ces évolutions, des réformes financières ont permis de diversifier et d'accroître les ressources de nature fiscale des pouvoirs publics locaux et régionaux. Cette décentralisation n'a pas remis en cause les grands équilibres financiers du secteur infra-national : dans l'ensemble, dettes et déficits publics locaux sont restés sous contrôle.

En France, la constitutionnalisation de la péréquation se justifie pleinement dès lors qu'il convient de tirer les conséquences de la reconnaissance d'une autonomie financière locale ancrée dans l'autonomie fiscale. Cependant la définition donnée par la loi nécessite dès à présent un travail d'interprétation. Une conception contemporaine de la péréquation financière ne peut se construire en dehors de l'évolution générale de la gestion financière publique dont l'un des principes essentiels est celui de la responsabilité. Or la péréquation entendue strictement comme le moyen de compenser des inégalités ne favorise en rien la responsabilisation des acteurs qui en bénéficient. Elle est plutôt source de dépendance et donc en contradiction avec le principe de l'autonomie de gestion, voire même de décision, qui est reconnu par ailleurs. Pour éviter cet écueil, la péréquation doit s'inscrire dans une culture financière qui se caractérise aujourd'hui par la substitution d'une logique de résultat à l'ancienne logique de moyens. C'est au regard de la question de la bonne gouvernance d'un système financier public local et national complexe que doit être pensée la péréquation.

Intercommunalité et territorialisation de l'action publique en Europe Clotilde Deffigier La coopération intercommunale s'impose comme l'acteur majeur d'un nouveau découpage territorial fondé sur l'organisation des interfaces entre territoires et sur le développement de projets locaux cohérents. Ce remodelage peut être associé à une politique de fusion de communes. Structurellement les coopérations sont plus ou moins intégrées ; l'évolution est au développement de la flexibilité et de la mixité public-privé autour de partenariats ouverts. Fonctionnellement les compétences de l'intercommunalité se sont étendues à des missions publiques et privées, transférées ou déléguées. Il reste à rationaliser leur exercice pour que les économies d'échelle soient réelles et à développer leur capacité de projets ainsi que leurs responsabilités financière et démocratique.

La révision constitutionnelle de 2001 a radicalement modifié les caractéristiques constitutionnelles de l'action publique territoriale en Italie. Celle-ci présente désormais les traits suivants : l'État voit diminuer non seulement ses compétences législatives mais également ses pouvoirs de régulation de l'action publique en général; proportionnellement les régions voient augmenter aussi bien leurs compétences législatives que leurs capacités à réguler l'action publique; les communes, provinces et villes métropolitaines deviennent concrètement chargées de « gérer » l'action publique et, avec l'introduction du principe de subsidiarité, toute l'administration est, potentiellement, administration locale; du point de vue organisationnel l'objectif est, en conséquence, d'éviter les doubles ou les triples structures administratives exerçant des compétences dans le même secteur et par là même d'éviter la concurrence de réglementations de collectivités différentes ayant le même objet.

La France a connu, au cours de la dernière législature, d'importants transferts de compétences de l'État vers les collectivités. Ces transferts ont été fréquemment présentés comme le produit d'une stratégie unilatérale de délestage de l'État sur les collectivités territoriales. Cet article remet en question cette interprétation simpliste en montrant que du processus de mise à l'agenda, en passant par la phase d'élaboration, jusqu'à la mise en œuvre de la réforme, la décentralisation est bien, en France, affaire de compromis entre l'État et les collectivités.

Le terme de « dévolution » s'applique au transfert d'autorité législative et/ou de régulation vers des parlements ou assemblées régionales élus au suffrage direct. Le Royaume-Uni a adopté un modèle de dévolution asymétrique, avec des résultats très divers. Il existe ainsi une dévolution totale du pouvoir législatif en Ecosse, un partage intermittent du pouvoir exécutif en Irlande du Nord, une dévolution de l'« exécutif » au pays de Galles, et aucune institution régionale élue au suffrage direct en Angleterre même. Ce processus de dévolution des pouvoirs, qui a déjà, sous certains aspects, redessiné profondément la carte constitutionnelle, est probablement loin d'être terminé. Même si une alternance du pouvoir à Londres remettra sans doute en question certains modes actuels de coordination, cela pourrait aussi pousser les différents acteurs à clarifier le code de relation entre le gouvernement central du Royaume-Uni et les autorités déléguées. Cette classification est rendue nécessaire par la perspective d'un écart de plus en plus grand entre les différentes règles constitutionnelles.

Cet article traite du nouveau Statut d'autonomie de la Catalogne, approuvé en juillet 2006 et se substituant à celui de 1979 qui permettait à la Catalogne d'accéder à l'autonomie politique dans le cadre de la Constitution espagnole de 1978 et de la nouvelle structure territoriale de l'État esquissée par ce texte. Sont tout d'abord étudiés le diagnostic de la situation qui a conduit à la réforme et qui la justifie, ainsi que la fonction occupée par les Statuts d'autonomie dans le système constitutionnel des Autonomies en vigueur en Espagne, en incluant le débat actuel autour de cette question décisive. Par la suite sont analysées les principales options contenues dans le nouveau Statut, tels le « blindage » des compétences, la participation à l'État et aux affaires européennes ainsi que le financement de l'Autonomie. L'article fait en outre le point sur les aspects identitaires et de reconnaissance symbolique et à la nouvelle réglementation de certaines institutions introduits dans le nouveau Statut.

Cet article étudie les processus de dévolution de compétences des institutions régionales vers les institutions locales. La dévolution, qui implique une extension des compétences de ces dernières, nécessite cependant qu'elles disposent d'une dimension adéquate pour l'exercice de leurs compétences. Elle suppose par ailleurs la consolidation d'une réalité régionale dans toute l'Europe. Cette réalité est fondée, dans certains cas, sur des demandes politiques et historiques et, dans d'autres cas, sur des raisons économiques et d'intégration communautaire. Dans beaucoup d'États, plutôt qu'un processus dévolutif, ce sont des mécanismes de concertation et de participation des institutions locales aux processus étatiques et régionaux de prise de décision qui ont été choisis, afin de renforcer les pouvoirs locaux.

La modernisation dans une collectivité territoriale : le département du Bas-Rhin Martine Arnold Le Conseil général du Bas-Rhin a mis en œuvre un projet global de conduite du changement par une démarche intitulée Des hommes et des territoires visant à doter la collectivité d'un nouveau projet politique. L'un des enjeux de cette démarche était d'intégrer la deuxième vague de décentralisation dans l'action du Conseil général. Un autre était la volonté de mettre en place une approche plus équilibrée des territoires du Bas-Rhin. Cette démarche d'origine politique a été l'occasion d'une modernisation profonde de l'administration du Conseil général. Elle a fait évoluer les services vers une approche plus transversale, centrée sur l'usager. Une territorialisation de l'administration a complété ce dispositif. Appuyée sur une large concertation auprès des habitants et des partenaires du Conseil général, la mise en place de l'opération initiée au printemps 2002 s'est poursuivie jusqu'à l'automne 2005. Certaines mesures d'application se déroulent encore en 2007.

La Charte européenne de l'autonomie locale constitue le premier et unique instrument juridique international instituant les principes de décentralisation en tant que normes européennes. Après avoir brossé un rapide historique des initiatives nationales et européennes qui, depuis le début des années cinquante, en particulier dans le cadre du Conseil de l'Europe, ont débouché sur la signature de la Charte, le présent texte propose une analyse synthétique du contenu de ce texte. Il montre aussi que la « décentralisation à la française » a souvent anticipé les préconisations de la Charte et qu'en tout état de cause, l'« Acte II » de la décentralisation a mis le droit territorial français en harmonie avec ses grandes lignes.

Assiste-t-on à l'émergence d'un droit commun de l'autonomie territoriale ? Il existe sans nul doute un noyau commun d'une autonomie territoriale en Europe. L'évolution continue de la dimension communautaire provoque, même si les collectivités territoriales ne figurent pas parmi les sujets classiques du droit communautaire, des adaptations de leurs obligations, de leurs fonctions et de leurs pouvoirs. Toutefois, dans le domaine des compétences législatives et administratives des États membres, de fortes différences subsistent dans le droit des collectivités territoriales. Celles-ci sont inhérentes aux traditions étatiques. Néanmoins, comme les collectivités territoriales sont confrontées aux même enjeux partout en Europe, on peut observer que les États tendent à mettre en place des systèmes d'autonomie présentant des caractéristiques communes.