Contenu du sommaire : Le contrôle de constitutionnalité des lois financières

Dans cette brève intervention introductive, l'accent est mis sur les principaux points qui marquent la spécificité de l'examen des lois de finances par le Conseil constitutionnel : - La rigidité, notamment en termes de délais, du cadre institutionnel et organique qui s'accompagne par réalisme d'une interprétation pragmatique ; - Le standard de la sincérité des lois de finances, notion comptable qu'il a fallu adapter aux lois qui fixent des prévisions budgétaires ; - Et enfin la notion particulière aux lois de finances de « cavalier budgétaire ».

Les lois financières revêtent une importance particulière au sein de l'État, et se distinguent des lois ordinaires, notamment par leur temporalité et leurs contenus spécifiques. Leur contrôle de constitutionnalité mis en œuvre par le Conseil constitutionnel est donc caractéristique. Il est effectué au regard d'un ensemble de normes de référence extrêmement riche, complété des lois organiques financières, qui posent un ensemble de règles procédurales et de principes, à partir desquels le juge constitutionnel peut apprécier leur constitutionnalité de manière récurrente.

Alors que le principe de sincérité, énoncé par le Conseil constitutionnel en 1993 et consacré par la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, a politiquement pris le pas sur les autres principes canoniques du droit budgétaire, il n'a encore jamais servi de fondement à une décision de censure d'un texte financier. Si le Conseil devait franchir le pas, il ne le ferait probablement pas en modifiant les conditions dégagées par sa jurisprudence, c'est-à-dire l'intention délibérée de fausser les grandes lignes de l'équilibre général, mais plutôt en s'appuyant sur les travaux plus détaillés et à une maille plus fine de la Cour des comptes, et à travers un rapprochement de ses méthodes d'analyse du budget avec celles du Haut Conseil des finances publiques.

La rareté des recours constitutionnels contre les lois budgétaires s'explique, d'une part, par la tradition juridique allemande qui n'a pas favorisé le développement des dispositions matérielles dans les lois budgétaires et, d'autre part, par des obstacles, notamment procéduraux, rencontrés par les éventuels recours contre les lois budgétaires dans le cadre de la Loi fondamentale.

La Loi fondamentale allemande ne connaît pas le terme « loi de finances », tel qu'il figure dans la Constitution française. Un équivalent partiel peut être trouvé sous la forme de la loi budgétaire, prévue à l'article 110. Les lois fiscales et sociales, quant à elles, sont généralement adoptées et modifiées séparément des lois budgétaires. Cet exposé décrit les exigences constitutionnelles applicables aux lois budgétaires, y compris les règles sur la limitation de l'emprunt prévues aux articles 109 et 115 de la Loi fondamentale, et définies avec plus de précision par la Cour constitutionnelle fédérale dans sa décision du 15 novembre 2023. Il présente également les caractéristiques essentielles des exigences constitutionnelles relatives aux lois fiscales, ainsi que le contrôle de constitutionnalité des lois sociales qui portent sur des droits découlant directement de la Constitution.

Lois de finances et lois de financement de la sécurité sociale, initiales et rectificatives, nécessaires à la continuité de la vie nationale, permettent au Gouvernement de disposer des moyens de passer outre aux blocages parlementaires moyens, intacts depuis 1958. Le vote d'une motion de rejet préalable sur la loi immigration en première lecture par l'Assemblée, montre que ces blocages peuvent désormais survenir, sur tous les autres textes et à tout moment du débat, par une conjonction d'opinions opposées et, pour cette loi, mettre en jeu la responsabilité politique du Gouvernement en dehors des mécanismes constitutionnels prévus à cet effet, pourtant conçus comme exclusifs. Le rejet des lois de règlement ou de programmation des finances publiques, qui sont procéduralement des lois ordinaires, ne peut être contourné que par un engagement de responsabilité. En 2008, son usage, en dehors des textes financiers, est limité à un texte par session, ce qui ne saurait se réduire à un engagement sur une ou plusieurs lectures par session. Érodée en 2008, la panoplie du parlementarisme rationalisé ne doit pas être davantage morcelée, au risque de fragiliser encore le Gouvernement. Cette limite ne vaut pas non plus en cas de changement de gouvernement.

L'objet de cette contribution est de revenir sur la question de l'ordre d'examen des parties des projets de loi de finances et de financement. Il résulte de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, désormais consacrée par la loi organique, que la pénultième partie doit être adoptée pour que la suivante soit mise en discussion. Le Conseil constitutionnel a admis, même après la révision de 2008 qui semblait pourtant ouvrir des horizons nouveaux, une utilisation partielle des dispositions du troisième alinéa de l'article 49 sur cette pénultième partie, permettant donc son adoption sans vote. Cette faculté aux mains du Gouvernement aboutit, depuis deux ans, à une discussion budgétaire largement dévitalisée à l'Assemblée nationale, les dispositions que le Conseil juge pourtant constituer la raison d'être de la pénultième partie – notamment celles relatives à l'équilibre – n'étant même plus mises en discussion en séance. C'est pourquoi la présente contribution explore quelques pistes d'évolution tant de la loi organique que de la jurisprudence du Conseil constitutionnel.

Le Conseil constitutionnel ne défend plus les pouvoirs financiers du Parlement. Les deux dernières fois qu'il l'a fait datent du 24 décembre 1979 (loi de finances pour 1980) et du 24 juillet 1984 (loi de règlement pour 1983). Depuis ces années, on a beau chercher dans la jurisprudence constitutionnelle, on ne trouve aucun exemple en ce sens. Au contraire, la technique de la double détente par anticipation utilisée en 1997 et en 2005 a montré que le Conseil répugnait à sanctionner le Gouvernement en cas de violation directe de la loi organique relative aux lois de finances. De la même manière, le principe de sincérité, pourtant inscrit à l'article 32 de la LOLF, n'a jamais permis à l'opposition de faire censurer le Gouvernement. Ni pour la loi de finances initiale ni pour la loi de règlement. Enfin, de nouvelles pratiques, comme celle des non cavaliers, montrent que le Gouvernement suit de plus en plus les orientations fixées par les observations du Gouvernement.

Le contrôle de constitutionnalité des lois financières se traduit par un fort encadrement constitutionnel de la procédure parlementaire. Cependant, les normes de référence du contrôle, constitutionnelles et organiques, préservent la compétence du législateur financier. Les éléments du contrôle de constitutionnalité des lois financières contribuent également à défendre les prérogatives du Parlement.

En Italie, le contrôle de la loi de finances, dénommée « loi du budget », a évolué dans le sens d'une restriction des prérogatives du Parlement. Des pratiques de rationalisation, non-prévues par la Constitution se sont progressivement imposées afin de rendre effective l'obligation d'approuver le budget avant le 31 décembre. Ces pratiques ont accompagné une autre évolution, celle du concept de loi du budget. Définie dans la Constitution de 1947 et dans la jurisprudence constitutionnelle comme étant un acte purement descriptif, elle est devenue depuis 2012 un acte normatif.

L'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité est apparu dans la jurisprudence constitutionnelle dans une décision du 16 décembre 1999. Les lois financières ne devraient pas échapper à cet objectif. Les lois de finances comme les lois de financement de la sécurité sociale bénéficient cependant d'une application spécifique de cet objectif.

Depuis quelques années, la jurisprudence constitutionnelle se caractérise par une restriction de la protection du contribuable à l'égard des règles d'assiette. Concernant les règles répressives, la jurisprudence constitutionnelle s'illustre par sa stabilité et reste ainsi en marge des évolutions qu'ont pu connaître les jurisprudences européennes.

Les décisions relatives aux vingt-cinq lois de financement de la sécurité sociale et trois lois de financement rectificatives de la sécurité sociale révèlent que le juge constitutionnel a opté pour des solutions inspirées de celles retenues pour les lois de finances. Le contrôle de constitutionnalité du contenu des projets de lois de financement de la sécurité sociale s'est toutefois émancipé de celui effectué à l'égard des lois de finances. Le juge constitutionnel a ainsi dû appréhender « l'équilibre financier de la sécurité sociale » et s'est trouvé particulièrement exposé lorsqu'une loi de financement rectificative de la sécurité sociale a été choisie pour accueillir la récente réforme des retraites.

Sujet ô combien important, le contenu des lois de finances fait l'objet d'une riche jurisprudence de la part du Tribunal constitutionnel. Compte tenu des enjeux, celle-ci est le résultat de la recherche d'un équilibre entre les intérêts du Gouvernement et ceux du Parlement.

La Cour constitutionnelle s'est reconnue dès 1996 compétente pour connaître du contrôle de constitutionnalité d'une norme législative budgétaire malgré son caractère purement formel. Eu égard à l'absence de normes constitutionnelles et à la limitation de la compétence de la Cour, la jurisprudence constitutionnelle en matière budgétaire est pauvre en-dehors du contentieux de la répartition des compétences induit par le caractère fédéral de l'État. L'effectivité du contrôle de constitutionnalité en la matière doit s'apprécier au regard de deux éléments : d'une part, les objectifs poursuivis et les moyens mis en œuvre pour les atteindre ; d'autre part, le caractère annuel du budget et les délais de procédure devant la Cour. C'est donc plutôt par le biais du contrôle des normes matérielles que le juge constitutionnel belge joue un rôle en matière de finances publiques. Dans ce cas, le contrôle peut être qualifié de classique (recherche de l'objectif, pertinence et proportionnalité) sous réserve de la reconnaissance d'un large pouvoir d'appréciation dans le chef du législateur. La Cour est toutefois attentive aux conséquences, y compris financières, de ses arrêts et, le cas échéant, ordonne un maintien des effets de la norme annulée ou invalidée si ce maintien est nécessaire à la sauvegarde des finances publiques.

Le contexte difficile des finances locales implique pour les collectivités de rechercher des perspectives pour assumer leurs missions et permettre l'effectivité de la décentralisation. Dans ce domaine, l'avenir s'inscrira toujours entre les principes de valeur constitutionnelle de liberté et d'égalité dont le Conseil constitutionnel assure la conciliation depuis plusieurs années. Ces deux principes sont indissociables et synonymes tout autant de garanties que de contraintes. La libre administration exige une autonomie financière dont les contours, toujours flous, se veulent insatisfaisants et le principe d'égalité permet des adaptations qui ne laissent pas une totale liberté aux collectivités. Le rôle du Conseil constitutionnel restera décisif dans l'avenir en matière de finances locales sans qu'il puisse se substituer au législateur pour ouvrir un nouvel acte de la décentralisation qui répondrait aux attentes des collectivités.

Les enjeux environnementaux sont, depuis quelques années, au cœur de toutes les 560 mais le Conseil constitutionnel s'en est très peu saisi. Pour envisager une place plus importante à ces considérations, on peut non seulement se poser la question des normes mobilisables avant d'interroger la portée du contrôle de constitutionnalité opéré par le Conseil sur les lois financières.

Alors que la situation financière de la France ne cesse de se dégrader et que le Conseil constitutionnel a déjà su s'ériger en gardien des libertés, faut-il attendre de sa part qu'il s'érige aussi en gardien de la situation financière de l'État ? La réponse est ici négative car une telle situation serait à la fois périlleuse pour nos institutions politiques et pour le Conseil lui-même.

Au Royaume-Uni, les recettes et les dépenses sont autorisées par le Parlement au terme de procédures particulières qui aboutissent à l'adoption de plusieurs lois financières chaque année. En raison du principe de la souveraineté du Parlement, le contrôle de ces autorisations et des lois correspondantes relève du Parlement seul, en cours de procédure. Le juge a toujours refusé de contrôler les lois votées par les chambres qui ont obtenu l'assentiment royal tant s'agissant de la procédure suivie que de leur contenu.